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张志勇——我的教育生活:思想会客厅

敞开自己的心扉,将我的所思、所悟、所愿、所怨记录于此。

 
 
 

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加强教育督导机构建设 健全教育执法监督机制——2010年全国“两会”建言之五  

2010-12-31 22:40:23|  分类: 宏观教育决策 |  标签: |举报 |字号 订阅

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   2010-03-07 21:43:27

加强教育督导机构建设 健全教育执法监督机制

——2010年全国“两会”建言之五

 

经过30年的改革和发展,我国教育事业取得了巨大的成就,各级各类教育事业得到了快速发展。同时,我国教育也积累了众多的矛盾和问题,面临着一系列束缚教育改革和发展的体制机制障碍,用教育部长袁贵仁同志的话讲,就是教育改革进入了“深水处”。

同时,我国经济社会发展对教育改革和发展提出前所未有的迫切要求。正如温家宝总理在《政府工作报告》中所指出的“教育、科技和人才,是国家强盛、民族振兴的基石,也是综合国力的核心。”“优先发展教育事业。强国必先强教。只有一流的教育,才能培养一流人才,建设一流国家。”“教育寄托着亿万家庭对美好生活的期盼,关系着民族素质和国家未来。不普及和提高教育,国家不可能强盛。这个道理我们要永远铭记。”

随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的颁布和实施,我国将进入为期10年的新一轮教育改革和发展周期。《纲要》确定了我国未来10年教育改革的战略目标、战略方针、战略重点和战略举措。《纲要》的编制过程充分体现了问计于民、问需于民、问智于民,是推进教育决策科学化、民主化的一次成功的实践。到目前为止,可以说,《纲要》获得了广泛的认同和赞誉,问题在于要把《纲要》贯彻好、落实好,必须提高党和国家的领导力,加强教育的执行,力、监管力和问责力。

党的十六大就提出了建立决策、执行、监督相统一的行政机制的要求。与决策、执行系统相比,我国教育监督系统尤其薄弱,与保障我国教育事业健康科学发展的要求相比,与我国教育改革和发展面临的需求相比,极不适应。尽快建立与决策、执行系统并行的相对独立的教育督导监察系统,这对于改革我国现行的教育行政管理体制,提高教育管理效率与效益,落实教育优先发展的战略地位,突破我国教育改革的体制和机制障碍,加快我国教育事业发展,在未来10年完成我国基本实现教育现代化、基本建成学习型社会,进入人力资源强国行列,满足经济社会发展对教育的需要,为实现中华民族的伟大复兴提供人才和智力支持,具有重大意义。

现就加强我国教育督导工作,提出以下三点建议。

一、加快教育督导立法,尽快明确教育督导机构的法律地位

我国教育督导无论从法律定位、机构设置、队伍建设还是监督效力等方面来看,与教育改革发展对教育督导的需求相比极不适应,而且面临一系列法律障碍:

教育督导机构的法律地位不明确。1995年3月颁布的《中华人民共和国教育法》规定:“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构评估制度。”但是,并没有明确教育督导机构具有什么样的法律地位。教育督导机构是政府机构的组成部分?政府的派出机构?还是教育行政部门的内设机构?这些并没有明确的法律规定。

《中华人民共和国义务教育法》第八条规定:“人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导,督导报告向社会公布。”应该说,上述规定,明确了教育督导机构的性质是各级人民政府组成部门,但这一法律规定并没有得到真正落实。教育督导机构法律地位不明,使教育督导机构的职能发挥受到极大的限制。必须进一步从法律上明确教育督导负责教育行政执法检查的职能。

教育督导机构的功能定位没有明确的法律规定。教育督导机构的功能定位涉及到以下两个方面:一是教育督导的范围不明确。二是教育督导机构的监督性质不明确。教育督导机构承担的是法律监督,还是行政监督?由于没有相应的法律规定,使教育督导在实际工作中面临着有没有法律执法权、监督权的困惑,使教育督导机构对同级政府部门和下级人民政府督导的合法性受到质疑,从而大大影响了教育督导工作的效能和作用的发挥。

教育督导机构的队伍建设没有明确的法律规定。目前,教育督导队伍除管理人员外,几乎没有专职人员。一些地方虽然有一定数量的专职督学编制,但由于这些职位职务级别较高,被当作安排干部的地方,虽然占着督学位置,但并不从事督导工作。因此,必须通过法律规定,明确教育督导是专门化的工作,必须对教育督导队伍的专业素养、地位、待遇等做出法律规定。

教育督导的监督效力没有明确的法律规定。目前,教育督导活动结束后,一般都是针对督导中发现的问题发布督导公报,提出整改要求。但教育督导部门提出的整改要求对于被督导单位来讲并没有强制执行力。因为教育督导作为一种监督是法律监督,还是行政监督,并没有明确的国家法律规定。如何发挥教育督导的监督效力,对于教育督导部门提出的整改要求,被督导部门的负责人应该如何对待,达到什么要求,否则要承担什么样的法定责任,必须以法律的形式做出明确的规定。

教育督导在现实工作中遇到的大量的法律问题,如果不尽快通过教育立法确定教育督导的法律地位,就不能有效发挥教育督导的作用,就会影响和制约我国教育事业的健康发展。建议尽快制定《中华人民共和国教育督导法》。

二、改革教育督导体制,加强教育督导机构建设

目前,我国的教育督导机构名为各级政府教育督导机构,实为各级教育行政部门的内设机构。加强教育督导机构建设,是加强我国教育督导工作的当务之急。改革我国教育督导体制,必须从法律上明确我国教育督导机构的相对独立地位,加强从中央到地方的各级教育督导机构建设。

1、成立国务院领导下的由涉及教育职能的相关部委领导组成的国家教育督导委员会,负责领导、协调、组织实施国家对教育法律法规和重大教育政策的监察、督导工作。

2、成立国务院直属的教育督导总局,由国务院任命总督学、副总督学。督导总局负责全国各级各类教育的督导与评估和教育质量监测工作并发布公报。

教育督导总局可与教育部相对应,内设学前教育、义务教育、高中教育、职业教育、高等教育督导司及综合司等。教育督导总局可由教育部代管,独立行使教育督导职责,直接对国务院负责。

3、加强国家教育质量监测中心的建设,对全国各级各类学校教育发展情况和学生学习情况进行监测。

4、按照国家教育督导机构建设框架,加强地方各级政府教育督导机构。

三、设立专职督学职务,加强教育督导队伍建设

1、建立国家督学公务员职务系列。督学在许多国家是作为一个职务系列确定的,同公务员一样是通过考核确定其身份而行使其职权的,而我国目前没有建立督学系列。这使我国教育督导机构的建设面临许多困难:一是督学没有明确的任职资格要求,使督导队伍的素质难以保证;二是督学没有相应的职权规定,不利于督学的职能发挥;三是督学的地位、待遇没有相应的法律规定,不利于建立一支高素质的教育督导队伍。加强教育督导工作,国家必须建立国家督学公务员职务系列,建立国家督学任职资格制度,制定并出台教育督学任职资格、工作办法等相关规定,保证教育督导队伍的专业化水平。各级政府确保督导机构所需要的编制和经费。

2、设立国家专职督学职务。仿照国家土地总督察模式,在国家六大行政区设置国家督学责任区,每个国家督学责任区按照各级各类教育配备专职国家督学(司局级)若干名。负责对地方教育督导工作的监督和指导,以督促省级教育工作的健康可持续发展。

3、建立专兼职相结合的专业化督学队伍。各级政府要按照若干所学校设立一位专职教育督学的国际惯例,建立一支以专职督学为主,兼职督学为补充的专兼职的专业化教育督导队伍。

在加强督学队伍建设方面,可借鉴英国的做法。1993 年,英国依据教育改革法,成立了教育标准局,取消了陛下督学处,教育督导改革呈现出三个特点。一是尝试性地将市场原则引进教育督导之中,即当一定的学校督导任务明确后,不是从现有的督导机构中调兵遣将,而是将督导工作向外公布,公开竞标于社会,英国政府在全国范围内招聘“注册督学”,“注册督学”与教育标准局是合同关系,也就是流动编制,而不是过去的隶属关系。二是增加教育督学的法定权力。过去的督学只有批评、表扬和建议权。1993 年教育法规定,“如果某一注册督学认为一所学校办学失败,则需在报告中提出整改措施,经学校总督学批准即具有法律效力”。三是每次教育督导都必须有一位“外行督学”参加,这样有利于从多个角度对学校问题进行诊断;“外行督学”也通过公开招聘产生,招聘后将参加一定的督导培训,完成培训后即可具备参加教育督导的资格。


 

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