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张志勇——我的教育生活:思想会客厅

敞开自己的心扉,将我的所思、所悟、所愿、所怨记录于此。

 
 
 

日志

 
 

国家必须尽快建立和实施中小学校长任职资格制度——2010年全国“两会”建言之六  

2010-12-31 22:41:29|  分类: 宏观教育决策 |  标签: |举报 |字号 订阅

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 2010-03-07 21:46:12

国家必须尽快建立和实施中小学校长任职资格制度

——2010年全国“两会”建言之六

                              

张志勇

 

经过30年的改革和发展,我国教育事业已经站在一个新的历史起点上,进入了一个新阶段:一是人们对教育事业发展关注的重点开始由教育机会向教育公平转变;二是教育事业发展的突出矛盾开始从数量普及向质量提高转变;三是教育事业发展的历史阶段开始由外延发展向内涵发展转变;四是教育事业发展的战略重点开始由规模扩张向教育结构调整转变;五是教育事业发展面临的经济社会发展需求正在由知识技能型人才向综合创新型人才转变。在这种情况下,教育战线必须以学习实践科学发展观为指导,在总结我国教育发展历史经验的基础上,寻求教育发展的新道路。

近年来,温家宝总理一再强调,要教育家办学。在研究如何更好地编制《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的全国科教领导小组会议上,温家宝总理再次强调:“教育事业还是应该由懂教育的人办。张伯苓是个教育家,他宁可做校长,不当部长。毛主席讲,办好一所学校,关键是校长和教师。要造就一批教育家,倡导教育家办学。我们有许多优秀的科学家,受到社会的尊重。我们更需要大批的教育家,他们同样应该受到社会的尊重。”

中小学校是专业性很强的教书育人的公共服务机构,中小学校长是教育政策的直接执行者、学校办学的组织者、领导者和管理者,其履职水平在一定程度上直接决定着我国教育事业的改革和发展。在某种意义上,完全可以说,一个好校长就等于一所好学校。适应教育发展的新阶段、新形势、新任务,迫切需要提高各级各类教育的管理水平、办学水平,必须大力推进教育家办教育,尽快建设一支具有现代教育专业素养、适应国家、时代、社会对教育需求的中小学校长队伍。

国际上对教育专业化的关注,首先从确认中小学教师的职业专业属性开始,逐步延伸到校长直至地方教育局长。应该说,改革开放以来,我国对中小学校长队伍建设是非常重视的。1991年、1997年原国家教委、教育部先后颁发了《全国中小学校长任职条件和岗位要求(试行)》、《实行全国中小学校长持证上岗制度的规定》。1999年6月18日《中共中央国务院关于深化教育改革全面挂进素质教育的决定》提出:“要继续巩固和完善中小学校长岗位培训和持证上岗制度,试行校长职级制,逐步完善校长选拔和任用制度,鼓励优秀校长到薄弱学校任教。”2001年《国务院关于基础教育改革和发展的决定》更明确指出:“推行中小学校长聘任制,明确校长的任职资格,逐步建立校长公开招聘、竞争上岗的机制。实行校长任期制,可以连聘连任。积极推行校长职级制。”但令人遗憾的是:我国中小学校长队伍建设的专业化进程从制度建设和实施效果看,并没有取得预期的成果,在中小学校长岗位上不具备校长任职资格的大有人在。据某地市抽样调查,10所县(市区)一中来自教育系统之外的校长竟然占6名,达60%。

目前,我国中小学校长队伍建设存在的主要问题:

一是中小学校长任职专业标准笼统、要求太低,已不适应中小学教育的实际需要。1991年颁发的《全国中小学校长任职条件和岗位要求(试行)》,规定了校长任职的基本条件和校长的岗位要求(包括基本政治素养、岗位知识要求和岗位能力要求),要求“乡(镇)完全小学以上的小学校长应有不低于中师毕业的文化程度,初级中学校长应有不低于大专毕业的文化程度,完全中学、高级中学校长应有不低于大学本科毕业的文化程度;中小学校长应分别具有中学一级、小学高级以上的教师职务;都应有从事相当年限教育教学工作的经历,都应接受岗位培训,并获得‘岗位培训合格证书’。” 一方面,这些规定将近20年一直没有修订,相应的中小学校长任职条件和岗位要求已明显偏低;另一方面,原规定没有对中小学校长的专业管理经历提出相应的要求,不符合中小学校长专业化的趋势。

二是缺乏严格的中小学校长任职资格准入制度,致使校长任职资格制度形同虚设。1997年,原国家教委《实行全国中小学校长持证上岗制度的规定》要求:“凡担任国家举办或社会力量举办的普通中小学校长(农村完小正副校长以上)职务的,必须参加岗位培训,并获得‘岗位培训合格证书’”,“因工作需要,培训前进入岗位的,只能任代理校长,待获得‘岗位培训合格证书’后,再正式任命或聘任校长职务”。国家关于中小学校长任职资格的这种弹性制度设计,中小学校长任职可以采取“先上船,后买票”的办法,致使中小学校长任职资格制度流于形式。可以说,这个制度并没有起到为实现中小学校长的专业化设置专业“门槛”的作用。

三是中小学校长的行政化现象日趋严重,弊端日益显现。长期以来,我国实行的是校长职位与行政级别挂钩的校长管理制度,中小学校长的职务级别与学校的行政级别挂钩,套用机关行政级别,并享受相应的干部级别待遇。不知道从什么时候开始,一些地方为了所谓加强中小学教育,采取的措施之一就是赋予校长一定的行政级别,而各地把这一做法当作经验来学习,你设科局级校长,我就设县处级校长,以至于在不少地方,中小学校长的行政化、官僚化趋势越来越严重。这种管理制度随着教育改革及国家人事制度改革的推进,越来越不适于中小学校长队伍专业化建设的要求,不适应中小学校长作为专业的学校管理者的职业发展。中小学校长行政化带来的严重后果:(1)强化了校长的官本位意识,淡化了校长专业领导的角色意识。校长队伍的官僚习气越来越重,“人文气”越来越差。许多校长坐车、办公、做事习惯于讲排场,一个个离“书生气”越来越远,离“老板气”越来越重,以至于中小学校长在社会上的形象越来越差。(2)校长队伍素质的专业要求越来越差,行政化越来越重。不少人千方百计地想办法挤进校长队伍,看重的不是校长承担的崇高的社会责任,而是所谓的行政级别,把当校长当作解决自己升迁的机会。结果,不少没有教育经历,不懂教育规律的人,走上校长岗位,严重地削弱了校长队伍的专业素质。(3)中小学教育管理越来越行政化。不少行政官员走上校长工作岗位后,最擅长的管理方式就是照搬行政管理那一套,如上下班打卡,下达升学指标,排队、排名,奖惩,等等。(4)不少中小学校长不但不上课,而且长期不进课堂,不走进教师的生活,以至于学校管理干部与教师的关系日益对立。(5)县教育局业务科室与基层学校在行政级别上出现倒挂现象,加大了教育行政和业务部门管理的难度。如不少高中学校校长的行政级别高于地方的教育局长,教育行政和业务部门的人员到学校指导工作根本不受重视。(6)不利于职业化、专业化中小学校长队伍的建设。校长按行政级别分等,使校长只能单向流动,即只能往上提,不能向下调,不利于加强薄弱学校的领导班子建设;无论校长工作出色与否,既定的行政级别不变,缺乏激励校长积极进取的竞争机制;校长任职年龄与行政官员“一刀切”。有一位优秀的小学校长,48岁就不得不离开校长岗位,改任市级教研室教研员,这是对教育人才的极大浪费。

四是中小学校长专业发展内在动力不足,学校整体管理水平不高。长期以来,我国中小学校长的工资待遇一般都执行教师专业技术职务工资标准,没有专为校长设立的工资保障体系,中小学校长专业能力、工作绩效不与薪酬体系挂钩,不利于调动校长工作的积极性,不利于校长主动、自觉地追求专业发展和提高专业水平。

同时,不少中小学校长专业化水平不高,导致中小学校管理的科学化、民主化、法治化水平较低。突出表现在:依法治教意识淡漠,不贯彻党和国家的教育方针、不执行国家课程方案的现象比较普遍;不尊重教育规律、不依靠教育科学,往往用管理经济的办法管理教育教学活动;在日常管理中官气十足,校长与教师关系紧张,等等。

综上所述,可以说,我国至今还没有真正建立中小学校长任职资格制度。为了适应我国中小学教育事业健康持续和谐发展的迫切需要,建设一支专业化、高水平的中小学校长队伍,特提出如下四点建议:

一是尽快建立、出台中小学校长的国家专业标准。1966年,国际劳工组织和联合国教科文组织发表《关于教师地位的建议》以来,教师职业是专业性职业,或者应该看作是一个专业性职业,逐渐成为国际教育界的共识。

在《中华人民共和国职业分类大典》中,中小学校长被列为一个独立的职业,具体描述为:中小学校长是在中学、小学担任领导职务并具有决策、管理权的人员。可是,中国社会科学院“21世纪中国职业声望与市民价值取向”调查表明,在人们所认同的69个社会职业中,并不包括校长这一职业。这说明,社会各界对中小学校长职业属性的认同度还比较低。加强中小学校长职业专业属性的认同,明确国家中小学校长专业标准,是加强中小学校长队伍专业化建设的基础和前提。

1993年2月13日,中共中央、国务院印发的《中国教育改革与发展纲要》要求“中等及中等以下各类学校实行校长负责制”。1995年颁布实施的《中华人民共和国教育法》第30条规定:“学校的教学及其他行政管理,由校长负责”。按照上述法规、文件规定,校长是学校法定代表人、对外代表学校、对内主持学校工作。在这里,按照我国学者的研究:中小学校长的职业角色不同于教师,具有学校教育者、学校领导者和学校管理者的三种职业角色。这些不同角色,对中小学校长的专业素质提出了越来越高的要求。一方面,中小学校长必须具备中小学教育教学实践经历,如德国规定,一位中小学校长要有担任副校长岗位的职业经历;另一方面,中小学校长必须具备相应的专业素质,如专业精神、专业知识、专业能力、专业伦理、自我专业意识等。所谓中小学校长专业化,就是中小学校长从事相应的教育教学实践及其专业素养不断提高的发展过程。

为了推进中小学校长的专业化,建议国家尽快修订1991出台的《全国中小学校长任职条件和岗位要求(试行)》,明确中小学校长的学历、资历、专业素养等国家专业标准。

二是实施严格的中小学校长任职资格准入制度。职业资格证书制度是国家对各行各业从业人员规定的职业准入制度。它是在职业的专业化过程中出现的,要求从业人员经过严格系统的教育和培训获得能胜任工作的特殊知识和技能,获取职业资格证书以获得从业资格的一种职业管理制度。

中小学校长资格认证制度是校长职业专业化的基本特征,是国家对专门从事学校教育教学管理的校长的基本要求,是有志成为校长的人士获得校长工作岗位的法定前提条件。资格认证不仅要考核校长人选的学历水平,还要考核思想政治表现、职业道德水平、领导管理能力、教育教学能力、身体条件和个性特征等。

建议国家依据国家中小学校长专业标准,建立中小学校长任职资格考试制度。国家负责确定中小学校长任职资格课程,制定中小学校长任职资格课程考试办法,由省级教育行政部门具体组织实施中小学校长任职资格课程考试和资格授予工作。

建立严格的中小学校长任职资格准入制度。缺乏中小学管理经历,不具备中小学校长专业素养,没有获得中小学校长任职资格者不能担任中小学校长。

三是全面推行中小学校长职级制度。《中华人民共和国教育法》规定“学校及其他教育机构中的管理人员,实行教育职员制度”。中小学校长职级制是教育职员制度的一种。为了为加强中小学校长队伍的专业化建设提供制度前提,建议国家组织和人事部门尽快研究取消中小学校行政级别,从根本上杜绝行政人员单纯为了升迁而进入中小学校长队伍的可能。同时,教育部门在组织、人事部门的指导下,实施中小学校长职级制,把中小学校长日常的晋升和管理权交给各级教育行政部门。

中小学校长职级制的实施要点是:规定职级系列(级与等);根据职级制定职级工资系列;制定职级校长的任职条件;制定评审各职级校长的指标体系;规定考评聘任各职级校长的工作程序。

在职业生涯中,职级晋升是激励个体不断追求自我职业价值的有效方式。追求专业领域内的专业水平认可,获取不断提升的专业地位与社会声誉,是专业人员追求专业发展的最直接目标。确定科学合理的职级晋升制度是专业人员自我专业评定和组织评定的参照标准。推行中小学校长职级制,有助于激励校长不断提高专业水准。

四是建立完善的中小学校长队伍管理制度。目前,人力资源理论是世界上公认的最先进的专业人员管理理论。人力资源管理流程一般包括:(1)人力资源规划。确定一个组织未来所需要的人员数量和类型。(2)工作分析。确定工作职责、工作要求(知识和能力)、最低资格要求(学历、证书和工作经验等)。(3)招聘和挑选。(4)培训和开发。(5)绩效评估。(6)确定薪金和津贴,等等。

建议根据人力资源管理流程,尽快建立健全我国中小学校长队伍管理制度:(1)建立分权与制衡相统一的中小学聘任制度。按照“公开招聘、平等竞争、择优聘任、严格考核、合同管理”的原则,实行中小学校长聘任制。国家应该出台相应的政策,明确聘任的基本条件和要求、聘任的程序、聘任合同的订立和履行、聘任合同的变更和终止、聘任合同争议的处理等。在这里,组织人事部门和教育行政部门有必要实行必要的分权。一方面,由省级教育行政部门负责中小学校长任职资格授予工作;另一方面,按照干部管理权限,由地方干部管理部门在具有中小学校长任职资格的人选中遴选中小学校长竞聘人选。(2)建立中小学校长培训、交流制度。各级教育行政部门要根据中小学校长专业化标准,加强中小学校长任职资格课程和专业进修课程建设,按照中小学校长培训要求,加强对中小学校长的上岗培训;同时,定期对中小学校长进行业务提高培训。中小学校长任职满5年,必须进行为其半年以上的轮训。各级政府要设立专项财政资金,实施名校长建设工程,为进入名校长建设工程的人选提供国内外进修、学习考察的机会。各级政府要在中小学名校长所在学校建立中小学校长培训基地,分期分批选拔资助中小学校长到这些知名学校见习。各级政府要建立优秀中小学校长到农村中小学任职专项津贴,支持和鼓励中小学优秀校长到农村中小学、到薄弱学校任职。中小学优秀校长要有一定年限的农村中小学校长工作经历。(3)建立中小学校长任职考核制度。考核是以校长的工作目标和工作职责为依据,对校长的实际工作绩效进行评定。考核有助于校长明确自己的优点和不足,及时调整自己的专业理念及专业行为,明确专业发展目标.以不断提升自己的专业水准,促进自身专业发展,最终为提高学校的办学质量服务。教育行政部门对校长的考核,可分为年度考核和聘期考核。根据考核结果,对校长做出优秀、合格、基本合格、不合格的评价。考核结果记入个人档案,作为续聘、奖惩的重要依据。(4)建立中小学校长监督制度。校长要接受上级教育行政部门的指导和考核,支持学校党组织的工作,接受教职工的民主监督。校长要接受纪检、监察部门的监督。校长任期届满或离任时,上级教育行政部门应当提请审计机关对校长进行经济责任审汁评议。省级人民政府教育行政部门可建立人民教育督察员制度,聘请社会各界人士和学生家长代表担任人民教育督察员,对学校工作提出质询,对中小学校长实行社会监督。(5)建立中小学校长职务激励制度,包括晋升制度、校长薪酬制度、休假制度以及相关的工作保障制度,等等。

总之,要以实施中小学校长任职资格制度为核心,建立校长专业标准,以及聘任、考核、培训、晋升、解聘等完整的配套制度,为建设一支具有现代教育专业素养的教育管理队伍,实现教育家办学提供制度保障,促进形成“教育家”办学的机制。


 

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