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张志勇——我的教育生活:思想会客厅

敞开自己的心扉,将我的所思、所悟、所愿、所怨记录于此。

 
 
 

日志

 
 

解决农村义务教育教师工资待遇必须进行制度创新  

2010-12-31 20:18:01|  分类: 农村教育 |  标签: |举报 |字号 订阅

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2009-03-09 14:30:02

   朋友们,这是我在本次全国人大会议上提交的最后一份建议了。几天来,大家围绕我所提交的建议,发表了很多很好的意见和建议,在此,我向朋友们表示衷心的感谢!
      

 

关于我国农村义务教育教师工资待遇保障制度创新的建议

    

全国人大代表、山东省教育厅副厅长 张志勇

 

    一、党和国家高度重视农村义务教育教师工资待遇问题

经过30年的改革与发展,我国教育进入了一个更加关注教育公平、更加关注教育质量的新阶段。为了推进教育公平,提高教育质量,建立人力资源强国,党和国家十分重视西部教育、农村教育的发展,始终把改善农村教育条件,缩小区域教育、城乡教育差距,保障农村教育发展放在整个教育工作的战略位置上,出台了一系列的重大方针政策。

为了继续促进教育公平,缩小城乡教育差距,提高教育质量,在继续加强和改善农村中小学办学条件的同时,如何加强农村中小学教师队伍建设,尤其是通过提高农村中小学教师待遇,吸引优秀人才到农村中小学任教,已成为我国教育健康协调持续发展面临的日益突出的重大课题。

党和国家十分重视农村教师待遇的保障问题。《教师法》、《义务教育法》明确规定:教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平,而且对如何保障教师的工资待遇作出了一系列具体的法律规定。《教师法》规定:“地方各级人民政府和国务院有关部门,对城市教师住房的建设、租赁、出售实行优先、优惠。县、乡两级人民政府应当为农村中小学教师解决住房提供方便。”“教师的医疗同当地国家公务员享受同等的待遇;定期对教师进行身体健康检查,并因地制宜安排教师进行休养。医疗机构应当对当地教师的医疗提供方便。”《义务教育法》规定:“各级人民政府保障教师工资福利和社会保险待遇,改善教师工作和生活条件;完善农村教师工资经费保障机制。”“在民族地区和边远贫困地区工作的教师享有艰苦贫困地区补助津贴。”

2007年8月31日,胡锦涛总书记在全国优秀教师代表座谈会上的讲话中强调指出:“必须高度重视和切实加强教师队伍建设。要采取有力措施,保障教师的政治地位、社会地位、职业地位,维护教师合法权益。要随着经济发展不断提高教师待遇,依法保障教师收入水平,完善教师医疗、养老、住房等社会保障。要特别重视农村教师队伍建设,千方百计帮助农村教师排忧解难。要满腔热情关心教师,努力改善教师的工作、学习、生活条件,为教师教书育人创造良好环境。”在2008年政府工作报告中,温家宝总理强调:“要加强教师队伍特别是农村教师队伍建设,完善和落实教师工资、津补贴制度。”

二、农村义务教育教师工资待遇保障存在的主要问题

教育是关系国家民族的百年大计,教师是关系教育发展的根本之基。近年来,国家在加强对义务教育特别是农村地区义务教育投入的同时,不断加强教师队伍建设,保障和改善教师待遇,教师的社会地位进一步提高,教师工资待遇保障不断加强。国家从完善教师工资保障制度入手,实行教师工资县级统筹,并加大转移支付力度,从根本上解决了拖欠教师工资的问题,确保了教师基本工资按时足额发放。在此基础上,国家规定的教师工资实现了较快增长。据《中国劳动统计年鉴》统计数据,2006年,全国普通小学教职工人均工资收入比2002年增长了58.2%,普通中学增长了63.2%。但是,我们在充分肯定我国农村中小学教师待遇保障取得的重要成绩的同时,必须看到我国在保障农村中小学教师待遇方面还存在许多突出的矛盾和问题,尤其是落实中小学教师的平均工资水平不低于当地公务员的平均工资水平,保障农村中小学教师工资、福利待遇的正常机制还没有真正建立起来。

为进一步了解全国各地教师待遇情况,了解在落实政策法规过程中存在哪些问题,民进中央教育委员会特成立“中小学教师待遇问题”总课题组。课题组在预调研的基础上,又抽取了山东、湖北、甘肃三省的部分地市,以问卷调查、专题访谈、座谈会等形式进行了调研。调查发现,农村中小学教师待遇保障方面存在如下主要问题:

1.中小学教师在社会各行业中的社会地位与经济地位尚待提高

全国中小学在职教师1200多万,是全国各行业人均受教育年限最高的行业之一,又承担着传承文明、培养人才的神圣使命,教师职业理应受到全社会的尊重,理应获得较高的劳动报酬。但从实证调查看,农村中小学教师的收入仅与当地居民的人均年收入相当,在社会各行业收入中水平明显偏低。国家教育督导团2008年督导报告表明:2006年全国普通小学、普通中学(包括初中与高中)教职工年均工资收入为17729元和20979元,分别比国家机关职工年均工资收入低5198元和1948元。“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平”的法律规定尚未真正得到落实。

2.中小学教师的工资待遇、福利待遇存在着较大的区域差别、城乡差别

由于受区域经济发展水平和城乡二元结构的影响,不少地方长期以来实行的是城市与农村双轨运行的中小学教师工资制度,即城区公办中小学的教师由县(市、区)财政保障,而农村中小学教师的工资由乡镇政府负责筹措,导致城乡中小学教师工资保障机制和保障待遇差距很大,以至于各地普遍存在城乡中小学教师同工不同酬现象,这严重影响了农村中小学教师队伍的稳定和积极性。2005年,国务院实施农村义务教育保障机制之后,农村中小学教师工资及其福利保障力度不断加强,不少地方开始推进县域内城乡教师工资待遇的一体化,但是,由于财力所限,至今不少地方仍然存在县域内城乡教师两个工资标准的现象。以某省为例,实行两个工资标准的县(市)仍然有30多个,导致农村中小学教师工资待遇低于城市公办教师,东部发达地区与西部欠发达地区的县(市区)相比,教师的工资收入差距达到了3倍。

3.中小学教师的工资、福利待遇与当地公务员的工资、福利待遇差别较大

从实证调研的结果看,应该说,各地党委政府是高度重视农村中小学教师工资保障问题的,不少地方优先保障农村中小学教师的工资发放,因此,就农村中小学教师的国家必保工资而言,与当地的公务员并没有什么差别,甚至还略高于当地公务员。问题在于,公务员实施阳光工资之后,由于一些地方公务员与中小学教师不能同步实施阳光工资,或者由于经济发展水平的差异,同一个地级市内,经济发展好的县能发放阳光工资,而经济发展水平弱的县不能发放阳光工资,这就导致了农村中小学教师全口径的工资、福利待遇与当地公务员或与邻县的同行教师差别较大,进而给当地农村中小学教师队伍的稳定和正常教育教学带来消极影响。调查中发现,有的市城区教师与城区公务员的年收入相差6751元,乡镇教师与乡镇公务员收入相差3616元。

4.中小学教师的社会保障、住房保障存在较大的城乡差距

从实证调研的结果看,农村中小学教师的养老保险、医疗保障、失业保险与住房公积金的保障力度普遍不如城市公办中小学教师。不少县(市区)农村教师的住房公积金标准低于城市中小学教师。就住房而言,不少农村中小学教师由于没有单位住房,因而无法享受国家的福利房改政策,致使到城市购买商品房成为当下不少农村中小学教师沉重的经济负担。

5.农村中小学教师的工资待遇、福利待遇与社会保障机制尚未真正建立起来

自2005年,国务院实施农村义务教育保障机制以来,农村中小学的公用经费、免除杂费、免课本费以寄宿生补助费、建立危房改造长效机制等方面,都建立起了责任明确的“中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制”。可是,对于农村中小学教师工资只是笼统地提到:“中央继续按照现行体制,对中西部及东部部分地区农村中小学教师工资经费给予支持。省级人民政府要加大对本行政区域内财力薄弱地区的转移支付力度,确保农村中小学教师工资按照国家标准按时足额发放。”可是,省级政府对于财力薄弱的地区如何进行财政转移支付、按照什么项目、什么标准保障农村中小学教师的工资并没有建立起明确的责任分担机制,以至于到了各地,特别是各县(市区)能发多少就发多少,致使各地农村中小学教师工资待遇保障水平、保障力度差距很大。

三、解决农村义务教育教师待遇问题的基本思路

基于对调研中存在的问题及原因分析,为有效解决我国农村中小学教师队伍待遇问题,特提出以下政策建议:

1.修改教师法,明确身份,实行教育公务员制度。

教师的身份和法律地位是教师队伍建设的根本性问题,直接影响教师队伍素质和教育质量。义务教育由国家免费提供,具有鲜明的强制性和公共性,从事义务教育工作的教师承担着国家公务职责。为改善中小学教师的社会地位和待遇,保障其能全面履行公务职责,建议修改《教师法》,明确义务教育教师作为教育公务员的法律地位,建立义务教育教师的教育公务员制度,以明确其权利、义务和责任,保障教师的地位和待遇,增强教师职业吸引力和队伍的稳定性,提高教师队伍的整体素质。同时,这也有利于强化政府责任,促进政府统筹教师资源,合理组织教师有序的城乡流动,推进农村义务教育质量提高和均衡发展。

根据国外的经验,可以考虑在试点地区尝试建立国家教育公务员制度,明确其对象范围、任职资格、工作职业、管理办法、权利福利待遇等重要内容,并予以法律或制度规定。

2.实行城乡教师工资、福利待遇统一标准,尽快实现城乡教师同工同酬

当前,一些地方县域内农村中小学教师工资待遇存在的最大的问题是城乡教师工资、福利待遇标准不一致,各级政府要尽快建立城乡中小学教师统一的工资制度,并限期解决城乡中小学教师同工不同酬这一影响农村中小学教师队伍稳定和教育教学积极性的紧迫问题。

3.参照公务员实施的阳光工资津贴标准,尽快解决中小学教师工资待遇因此而拉大的问题

各级政府要尽快解决因公务员实施阳光津贴之后造成的中小学教师与公务员的实际工资待遇差距不断拉大的局面。为了确保中小学教师的实际工资待遇不低于当地公务员的平均水平这一法律要求,必须建立除基本工资之外各种津补贴中小学教师与当地公务员同步增长机制。

4.设立农村和艰苦边远地区工作教师“特殊津贴”,鼓励优秀教师到农村和艰苦边远地区从教

建议在组织教育、财政、人事等部门充分调研的基础上,按照国家相关法律法规要求,抓紧制定并实施有关地方法规,因地制宜地实施地方性教师津补贴制度,建立农村和艰苦边远地区工作教师“特殊津贴制度”,积极完善农村中小学教师收入增长机制,逐步提高农村中小学教师收入水平,切实鼓励教师在农村、在贫困落后地区从事教育工作。地区间的贫富差异短时间内是不可能消除的,省有关部门可根据不同地区的经济社会发展水平,将地方性教师津、补贴设成若干等级,教师在不同等级的区域工作,就可按等级系数获得相应津贴。农村教师特殊津贴制度要按照各地不同的经济发展水平划分等级,经济越落后、条件越艰苦的地区教师特殊津贴越高,其额度不应是点缀性、象征性的,而应具有较大力度,要保障在农村和贫困地区工作的教师的工资待遇高于城市教师的平均水平。农村教师特殊津贴制度应首先在国贫县试点施行。

5.完善中小学教师津补贴制度,进一步提高中小学教师的社会和经济地位

按照《教师法》等规定,中小学教师应该享受教龄、班主任、特殊教育、特级教师等津贴补贴。可是,除特级教师津贴国家规定自2008年1月起每月从80元提高300元外,教龄津贴和班主任津贴自1985年和1979年先后实施以来一直没有作任何调整,在目前整个教师收入结构中所占的比重太低,已起不到任何激励作用。目前,加强中小学德育工作,必须进一步加强班主任队伍建设,而当前班主任队伍建设面临的一个重大挑战是:不少中小学教师在目前工作负担与工作负荷较重的背景下,不愿意担任班主任。为此,建议国家除适当提高教龄津贴标准外,必须较大幅度地提高班主任津贴标准。

6.加大对农村中小学教师社会保障的力度,对未享受福利分房政策的农村中小学教师实施弱势补偿政策

完善中小学教师的医疗、养老、失业保险和住房公积金等社会保障制度,将中小学教师尤其是农村中小学教师的医疗、养老、失业保险、住房公积金和政策性津补贴全额纳入国家财政预算,以保障中小学教师能享受到与当地公务员同样标准的医疗与养老保险等待遇。

在整个城镇化过程中,绝大多数农村中小学教师并未享受到福利分房政策,为了切实解决农村中小学教师的住房问题,建立一支稳定的高素质的农村中小学教师队伍,国家应该出台专门政策,对于那些长期在农村中小学工作而又没有享受国家福利分房政策的教师,实施弱势补偿政策。具体做法:可通过政府无偿划拨土地建设教师公寓,并减免各种住房建设税费,以成本价出售给这些教师,以提高广大农村中小学教师的居住水平,改善他们的生活质量。

7.建立农村中小学教师培训公共财政保障机制,确保农村中小学教师队伍可持续发展

在坚持把中小学生均公用经费总额5%用于中小学教师培训的同时,建立以各级政府为主的农村义务教育教师培训财政投入制度,将农村教师的培训经费纳入县级以上政府财政预算,按教师年工资总额的不低于1%的比例单独列支,专款专用。对中央、省(市)、县政府在教师待遇和教育培训上的财政年度预算与执行情况,应建立相应的监督与审核机制,各级人大和监察、督导部门应切实负责对其相关预算及其执行情况的审查与监督,以切实保障对我国农村义务教育教师队伍建设的财政投入。

四、彻底解决农村义务教育教师工资待遇问题必须进行制度创新

在我国公共财政保障农村义务教育发展中,如何切实保障农村中小学教师的工资待遇问题始终是一个重大课题。

2002年,《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》明确规定:“农村中小学教职工工资要上收到县集中管理,……由县按照国家统一规定的工资项目和标准,统一发放农村中小学教职工工资。”“在合理确定农村中小学教职工编制的基础上,省级人民政府要统筹安排解决财力困难县农村中小学教职工工资的发放问题,并实行省长(主席、市长)负责制。”同时,该《通知》要求:要通过调整财政体制和财政支出结构,逐县核实财力并建立确保农村中小学教职工工资发放的运行机制。对财力困难的县,各级政府要建立完善的财政转移支付制度,等等。

2005年,《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》再次指出:“巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。中央继续按照现行体制,对中西部及东部部分地区农村中小学教师工资经费给予支持。省级人民政府要加大对本行政区域内财力薄弱地区的转移支付力度,确保农村中小学教师工资按照国家标准按时足额发放。”

2008年底,为了解决规范公务员津补贴之后而导致的农村中小学教师实际工资收入与公务员不断拉大的局面,中央出台了义务教育阶段教师的绩效工资制度,具体操作仍然按照农村义务教育经费保障机制的办法,由省级政府统筹实施。

按照上述规定,国家关于农村义务教育教师工资待遇的保障政策与机制是明确的,但实际操作中,却始终存在着以下争议:一是保障的责任主体是谁?是县级政府、市级政府、省级政府,还是中央政府?似乎各级政府都有责任。二是保障的标准口径是什么?是全口径的工资、津贴、福利待遇,还是只保障基本工资?三是不低于当地公务员的工资水平,这里的公务员是乡镇公务员,还是县级公务员?其实,按照2001年来以来的国务院关于农村义务教育教师工资保障的有关政策和2006年颁布的《义务教育法》的要求,农村义务教育教师工资保障的范围无疑应该是全口径的,其保障水平应该不低于当地县级公务员工资水平。剩下的一个问题就是保障责任主体到底是谁?其实,现在的格局从中央到地方似乎都有责任,但执行起来是都不负责任。

从具体的工资保障实践层面看,面临着教师经费保障来源的“省级统筹”与现行教育管理体制的极大矛盾。我国现在的行政管理架构包括中央、省、市、县、乡镇五级政府,而义务教育的管理实行的是“国务院领导下的分级负责,以县为主”的体制。在这种体制下,农村义务教育教师工资列入县级政府预算,以县级政府为单位发放。由于经济社会发展水平不同、财力不同,即使同一个市级政府管辖下的不同县(市区)之间,教师的工资待遇往往不同。再加上不同地市之间经济社会发展水平也往往有很大的差距,这就导致了在一个省域内,即使发达地市财政困难县的教师工资可能远远高于那些经济欠发达地市的各县的教师工资。那么,在这种情况下,如何实现“省级统筹”?统筹的基点是经济发达地市,还是经济欠发达地市?是发达县,还是欠发达县?

我认为,要解决农村义务教育教师工资这种多级政府负责机制带来的责任不明与“省级统筹”和省域内经济社会发展水平不同带来的教师工资保障机制与教育管理体制的矛盾,必须重新设计农村义务教育教师工资保障机制。这个工资保障机制的设计要统筹考虑以下两个因素:一是保障义务教育的国家性质,即义务教育是国家的事业,不是地方的事业;二是要适应我国经济社会发展的不平衡性将长期存在的现实,体现教师工资待遇保障水平与当地经济社会发展水平的适应性。为此,我建议:建立中央政府保障统一的基本工资待遇,地方政府体现差异的“谁出台政策谁埋单”的农村义务教育教师工资待遇保障新机制。其核心是:根据事权与财权相统一的原则,明确划分各级政府在教师工资待遇保障方面的具体责任。简单说,就是“谁出政策谁埋单”。国家在适当上划各地用于保障农村中小学教师工资待遇的相关财力和停止向地方进行各种农村中小学教师工资性转移支付的基础上,中央出台的需要全国统一执行的工资待遇政策,所需资金由中央拨付;省、市、县按照中央出台的工资待遇政策,根据地方经济社会发展水平,需要地方视财力状况执行的部分,哪一级政府决定执行就由哪一级政府“埋单”。历史形成的教师工资的拖欠问题由中央和省级财政尽快负责解决。

这样,一方面,符合义务教育是国家公共产品的原则,统一由中央财政来保障全国中小学教师的基本工资待遇,另一方面,又体现了各地经济社会发展水平的差异。这一制度的实施,既从体制和制度上提高了教师工资的保障水平,又解决了一个行政区内城乡教师同工不同酬的现象;既有助于农村教师队伍的稳定,又有助于促进城乡义务教育的均衡发展,从根本上促进教育公平。


 

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