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张志勇——我的教育生活:思想会客厅

敞开自己的心扉,将我的所思、所悟、所愿、所怨记录于此。

 
 
 

日志

 
 

建立现代教育治理体系亟需遏制权力扩张——2014“两会议政”  

2014-03-01 17:05:09|  分类: 两会议政 |  标签: |举报 |字号 订阅

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建立现代教育治理体系亟需遏制权力扩张

——2024“两会议政”

 

 

从西方发达国家公共治理的演进过程看,在公共服务体系建立的过程中,都有一个伴随公共财政及其公共服务项目的实施导致公共权力从扩张走向限制的过程。当前,我国教育管理效能极其低下,教育生产力受到极大的制约,其重要症结源于国家教育职能部门因公共权力的不断扩张而导致教育行政权力配置失衡。这里的“失衡”表现在以下几个方面:一是越权管理教育。有的国家行政部门并没有管理教育的职能,却因为行政审批而间接延伸为对民办教育和社会教育的管理权。二是扩权管理教育。有的国家行政部门本应负责对专业技术人员的宏观管理,却在权力执行过程中将宏观管理渗透到专业技术教育的微观领域,甚至直接从事专业技术人员职称评审和继续教育工作。三是交叉管理教育。在职业技术教育宏观管理方面,我国长期存在教育部门分管职业教育,人力资源部门分管技工教育的局面,职业教育的这种管理分工带来的弊端日益显现。四是集权管理教育。如教育部门长期集教育的管、办、评大权一身,决策、执行与监督之间缺乏相应的制衡机制。五是代替地方和学校管理教育。如招生部门代替学校招生,人事部门代替学校招聘教师,等等。

建立现代教育治理体系,克服职能交叉、推诿扯皮、侵权越位、效能低下的教育行政痼疾,必须遏制政府教育职能部门公共权力的不断扩张,建立权力边界清晰、权责匹配、相互制约、执行有力、接受监督的国家公共教育行政权力配置机制。

我国公共教育事务的管理不仅涉及到各级政府部门,而且涉及到党的各级领导机关,要全面推进我国教育治理体系和治理能力现代化,必须采取“确权”、“限权”、“放权”和“让权”等四个重大举措,科学配置教育行政权力,建立完整的公共教育权力制衡机制。

一、“确权”:确定教育行政权力归属

从目前国家教育职能划分看,我国存在因多头管理导致互相扯皮、管理效能低下的局面。(1)在职业教育管理方面,存在教育部门和劳动人事部门多头管理的局面,教育部门主管中等和高等职业教育,劳动人事部门主管技工教育和技师教育,以至于在地方上形成了两个并行的职业技术教育体系。其实,这两类教育都属于职业技术教育范畴。分头管理带来的弊端:一是降低了教育行政管理效能,二是导致地方教育资源配置重复和浪费。(2)在民办教育机构准入方面存在教育部门与民政部门多头管理的局面。作为民办教育机构,教育部门自然承担着相应的管理职能,但按照民办教育法民办教育机构作为非企业法人,必须到民政部门进行登记注册,才能获得办学资格。这就形成了教育行政部门和民政部门共同行使民办教育准入管理的局面。这种管理模式,一是增加了教育行政部门的管理成本,二是增加了民办教育举办者的办学成本,对民办教育的一种歧视性管理。就其民办教育的市场准入来讲,完全应该与公办教育一样,由教育行政部门统一管理。(3)在校外教育机构准入管理方面,工商局是主管机关,导致教育部门对其业务范围和日常教育教学业务的监管无法理依据,以致对校外教育事务教育部门无法监管,而工商部门又无力监管的局面。校外教育监管的这种混乱局面,对我国中小学教育的健康发展造成了严重的不良影响。

为了改变上述教育多头管理、互相扯皮、恶性竞争、管理失范的局面,建议:(1)将劳动人事部门管理的技工教育、技师教育交教育行政部门管理,由教育部门统筹管理整个职业教育。劳动人事部门主要负责制定行业标准和严格实施职业资格制度。(2)将民办教育机构和校外教育机构的资格准入管理交教育行政部门统筹管理。

二、“分权”:划定教育行政权力边界

我国在教育人事权力配置方面,存在教育、编制、人事部门管理权限相互交叉、边界模糊现象,极大地影响了教育行政效能。(1)在中小学教师招聘和职务(职称)方面,中央、国务院颁布的《教育规划纲要》规定:“省级教育行政部门统一组织中小学教师资格考试和资格认定,县级教育行政部门按规定履行中小学教师的招聘录用、职务(职称)评聘、培养培训和考核等管理职能。”遗憾的是,一些地方人事部门直接负责教师的招考工作和教师职务(职称)评聘工作,导致教育部门“人权”与“事权”的分割。(2)在中小学校长队伍的建设与管理方面,《义务教育法》第二十六条规定:“学校实行校长负责制。校长应当符合国家规定的任职条件。校长由县级人民政府教育行政部门依法聘任。”国家《教育规划纲要》强调:“完善中小学学校管理制度。完善普通中小学和中等职业学校校长负责制。完善校长任职条件和任用办法。”“制定校长任职资格标准,促进校长专业化,提高校长管理水平。推行校长职级制。”在实际工作中,关于中小学校长队伍的建设与管理,组织、人事、教育等部门之间的职能边界模糊,导致中小学校长队伍建设专业化的关键制度设计——中小学校长任职资格制度的实施在国家层面至今没有进展。同时,在中小学校长的任命方面,组织人事与教育部门之间的权力边界也不清晰。结果导致许多不具备专业素养、不适合中小学校长岗位的人进入中小学校长队伍,这对推进教育家办学、提高教育质量极其不利。(3)在市、县(市、区)教育局长队伍建设与管理方面,上级教育行政部门没有任何发言权,导致不少地方的教育局长没有从事过教育工作、缺乏领导教育事业的专业素养,在教育事业的改革和发展中不尊重规律,严重影响地方教育事业的健康、持续、科学发展。(4)在中小学教师继续教育方面,人事部门不仅进行宏观政策管理,而且直接从事教师培训,甚至将自己组织的培训直接与教师职称评审挂钩,这就代替了教育行政部门对教师继续教育的管理职权。

国家必须重新配置教育人事权力,厘清各自权力边界,以形成相互配合、相互制约的教育人事权力配置格局。(1)将教师招聘权和职务(职称)评审权还给县级教育行政部门,编制、人事部门在其职权范围实行监督。(2)在中小学校长和地方教育局长的管理方面,组织、人事与教育部门实行分权管理。中央组织部会同教育部出台地方教育局长任职资格专业标准,教育部出台中小学校长任职资格专业标准;省级教育行政部门负责地方教育局长和中小学校长任职资格制度的实施和管理;各地组织人事部门在其职权范围内在具有任职资格的人选中负责中小学校长和教育局长的选拔与任命;中小学校长由县级教育行政部门进行聘任。(4)中小学教师继续教育的管理权应该归属教育行政部门,人事部门只负责对中小学教师继续教育政策的宏观管理。

我国在教育财政权力配置方面,存在着财政、发展改革与教育部门之间边界不清,管理效能不高的局面。(1)教育经费多头管理,不仅财政部门负责管理教育经费,发展改革部门也负责管理部分教育项目和经费。(2)中央部委不仅负责中央教育预算安排,而且直接审批和管理了大量教育项目的实施,这些项目不仅直接到省、到市、到县,而且到校,这就直接管理了许多管不了、管不好的教育微观事务,导致无法直接监管和考核其资金使用效益。(3)财政部门不仅负责教育预算安排,而且直接负责项目安排,这一方面导致了财政部门教育财政权力的过分集中,另一方面导致了教育部门事权与财权的分离,从而导致教育财政效能低下。

按照中央和全国人大常委会关于公共财政预算管理的有关规定,建议与教育财政相关的政府职能部门建立权力清晰、权责明确、分权与制衡相统一的教育财政管理体制。(1)教育经费统一归口财政部门管理,发展改革部门不再管理和安排教育经费。(2)中央财政和教育部门负责平衡各省市之间的教育财力,但不直接安排具体项目,而通过财政转移支付,由省级财政部门根据地方教育改革和发展的需要统筹安排使用。(3)各级财政部门负责教育经费的筹措、协助教育行政部门编制教育预算、平衡各地教育财力、教育经费使用效能的监管和考核。(4)教育部门按照支出项目负责编制部门预算,并组织实施。

三、“放权”:归还地方政府和学校办学自主权

党的十八届三中全会确立了市场在资源配置中的基础性地位。说到底,通过市场配置资源就是要给企业放权。企业是市场的主体,学校是教育的主体。正如要通过市场配置资源来激活企业的活力一样,各级政府必须通过改变公共教育的供给方式和管理方式,特别是通过制度供给改革,激活地方政府和学校的办学活力。

按照第十二次全国人代会审议通过的国务院机构改革和职能转变的要求,各级加快教育管理职能转变和简政放权,是推进我国教育体制改革的重要任务。向地方政府和学校放权,是激活地方政府和学校办学活力的关键。

中央政府要向省级政府下放地方教育的统筹权,包括教育管理职能的调整,教育事业的规划,等等;下放高等教育的统筹权,包括高等学校的设立权、高等学校招生考试改革权、高等学校的学科建设权,等等;下放统筹推进教育改革的自主权,包括符合国家法规和中央政策的各项教育改革试点。希望教育部正在起草的加强省级政府教育统筹权的相关文件能够给予省级政府充分的教育改革和发展自主权。

各级政府要向学校放权,关键是要依法确保各级各类学校的办学自主权。学校应依法拥有下列自主权:人事管理自主权,包括副校级干部和中层干部任用权、教师职称聘任权、教师自主招聘权,以及不合格教师的解聘权;自主招生权;财政教育经费和合法募集的教育经费的自主使用权;教师绩效工资的自主分配权;课程改革自主权;对不符合法规要求的教育评估事项的拒绝权,等等。同时,必须明确校长作为法人权利的保障机制和约束机制。建议有关部门尽快起草《学校法》,明确政府与学校的权利边界。

当然,在这里必须明确:在归还学校办学自主权的同时,必须同时建立现代学校内部治理机制,如完善教职工代表大会、学生代表大会,建立家长委员会和社区教育委员会,等等。一要向教师放权。各级教育行政部门及其附属教研机构要把教学自主权还给教师;建立完善教职工代表大会制度;学校要明确并保障教师对学校事务的知情权,以及参与学校事务的管理权、监督权、决策权,等等。二要向学生放权。建立和完善学生代表大会制度,尊重、支持并保障学生对学校事务的知情权、对涉及自身教育权益的各种学校事务的参与权、表达权、监督权等。三要向家长放权。学校要支持学校家长委员会建设,支持学校家长委员会依据章程自主开展活动;支持学校家长委员会对学校教育活动的知情权、参与权、监督权,等等。四要向社区放权。学校要支持学校社区理事会建设,支持学校社区理事会依据章程自主开展活动;支持学校社区理事会对学校教育活动的知情权、参与权、监督权,等等。

四、“让权”:向社会让渡教育行政权

建立现代教育治理体系,必须改变政府及其教育行政部门集权管理教育的局面,充分调动社会包括社会组织和公民个人参与教育管理、学校管理的积极性。

向社会组织让权。国家《教育规划纲要》强调:“培育专业教育服务机构。完善教育中介组织的准入、资助、监管和行业自律制度。积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用。”各级政府可以把各种决策、专业管理、质量管理、教育改革项目等委托给具有资质的教育专业服务机构或者行业协会。

向社会让权。让人民群众参与教育管理,就必须通过教育信息公开确保人民群众的教育知情权;就必须让作为教育利益相关方的广大人民群众参与各级各类教育的决策、监督和管理;就必须通过制订科学的指标体系和信息采集方法,广泛开展人民群众教育满意调查,等等。

为了加快现代教育治理体系建设进程,遏制公共教育权力的过度扩张,提出如下几点建议:

一是借全国人大推进教育法律一揽子修订的契机,清理规范国家教育职能部门的权力规定,从法律法规上彻底解决职能交叉问题。

二是国家就教育职能部门的权力边界做出统一规范,确定各教育职能部门的权力清单和负责清单,即各职能部门在教育行政权力运行方面能做什么,不能做什么。

三是出台各级政府向社会组织、企业购买服务的具体办法,明确广大社会组织和企业参与教育的权利和义务。

四是出台广大人民群众参与教育决策、监督和管理的具体办法,建立人民群众参与教育管理的有效机制。

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