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张志勇——我的教育生活:思想会客厅

敞开自己的心扉,将我的所思、所悟、所愿、所怨记录于此。

 
 
 

日志

 
 

民办教育促进法修订中的利益博弈 ——2016“两会议政”②  

2016-03-02 23:04:48|  分类: 两会议政 |  标签: |举报 |字号 订阅

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民办教育促进法修订中的利益博弈[1]

——2016“两会议政”②

 

说明:本人对本文作了部分修改,并附上了关于对民办教育促进法修订草案进行进一步修订的建议案,请大家提出批评指正。


不能不承认,民办教育促进法修订是一种复杂的利益博弈。 这里的利益博弈,涉及到政府、市场与社会等各个方面。 今天,我想围绕着民办教育促进法的修订,简要谈以下四个问题。

?      修法背景的简要回顾

?      倾听民办教育举办者的声音

?      走出修法利益博弈困境的路径

?      修法留下的思考

一、  修法背景的简要回顾

长期以来,政府对民办教育的监管从总体上讲是不到位的;政府对民办教育的支持,从总体上讲是力度不够的;社会对民办教育的接纳,从总体上环境是比较紧张的。 这一切,都源于民办教育法存在诸多问题:

(一)法人属性问题

把民办学校定性为民办非企业,是引起民办教育诸多法律问题、政策问题和实际问题的一个重要逻辑起点。“民办非企业”作为法人类别没有法律依据。

《民法通则》中将法人分为 企业法人和 机关、事业单位和社会团体法人。“民办非企业”作为“第五类”法人的依据是19981025日,国务院颁布《民办非企业单位登记管理暂行条例》(国务院第251号令)和199912月,民政部发布《民办非企业单位登记管理办法》。虽然《民办教育促进法》把民办教育事业定性为公益事业,在各地的行政实践中,“民办非企业”法人,就意味着也不是“事业”法人,在有利于部门利益方面,行政部门就把民办学校按照“企业”法人对待,有关保险、社保、税收、水电费用的缴纳,是按企业规定办理,无法享受事业单位的优惠政策。法律的规定和实际的操作不一致,使得民办学校的法人属性处于十分尴尬的境地。

(二)产权归属问题

《民促法》是基于非营利性民办学校制定的。现行的《民促法》规定的是比较模糊的,只规定“民办学校享有法人财产权”,“剩余财产按照有关法律行政法规的规定处理”。未明确出资者的办学资产过户到学校后是否继续拥有产权或股权,学校办学累计资产中是否有一部分属于出资者所有,学校若因故终止办学清算清偿之后的剩余资产,出资者能否收回属于他的那部分资产。现行有关的一个是《捐赠法》,但是《捐赠法》的法律关系跟目前民办学校的财产关系还不完全一致。

(三)合理回报问题

《民促法》既明确民办教育为公益性事业,同时又许可举办者可以从办学结余中取得合理回报。《民促法》规定给出资人“合理回报”,是国家给民办学校出资人的一种鼓励、奖励措施。所以,合理回报的内容,在《民促法》中,是放在“扶持与奖励”的第七章而不是放在“资产与财务管理”的第五章。这似乎明确了“合理回报”的性质。这还是涉及到产权归属问题。

按照《物权法》相关规定,如果说,我出资,我办学,这个学校的产权本身就是我的,我再给我自己扶持和奖励,这不是很矛盾么?这一规定也未得到其它社会各界的广泛认同,处于被“搁置”状态。现行《教育法》、《高等教育法》都规定不以营利为目的举办学校;《民间非营利组织会计制度》、《财政部、国家税务总局关于民间非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》等都规定,不取得经济回报,不享有该组织的所有权。与《民促法》都有矛盾和冲突的地方。合理回报难以操作,另外,也成了某些民办学校举办者牟利的借口和手段。

由于以上问题不明晰,连带造成学校权利和治理结构、教师权益、优惠政策、市场监管、政府服务方面的问题。

二、修法中的利益博弈

(一)        关于非营利性民办教育产权性质的争论

对民办教育促进法修正案草案二次审议稿,代表们持有不同意见,主要是对非营利性民办学校产权归属的争论。一种认为非营利性民办学校应与国际接轨,即捐资办学,举办者不要求回报,不享有产权;第二种认为应符合中国国情,对非营利性民办学校细分,即分为捐资型、出资型。出资型为举办者投入办学的初始资产和追加资产以及学校办学积累、增值资产的一部分,应当属于举办者所有,学校依法终止后的剩余资产属于举办者的部分也应归举办者所有。

全国人大和教育部联合调研组就《民促法》修法进行专门调研。在济南和德州召开的座谈会上,所有民办学校代表均赞同将非营利性民办教育分为捐资型和出资型。他们认为,如果按照现在的修订方案,现有的民办学校举办者均要被捐资,而且部分民办学校举办者是多个自然人或法人,是否均要同意放弃产权,难以统一。

他们认为,在修正案中增加“本修正案施行前设立的民办学校,应当在本修正案施行后三年内根据本修正案作出调整。对在三年内作出调整的,经出资人申请,可以从学校财务清算后的结余或者剩余财产中对出资人给予一次性合理补偿。补偿应当考虑出资人原始出资、办学效益和合理回报等因素。具体办法由省、自治区、直辖市制定”的提法是“画饼充饥”,无法落地,很难实现,也难以公平。如果选择营利,由于教育本身的公益性,特别是学历教育学校,难以获得高额利润,各种税费也交不起。因此民办学校选“营利”也是死,选“非营利”也是死。这无疑在卸磨杀驴,《民促法》应是促进,而不是促退。

(二)        明确非营利性教育机构的具体优惠政策

代表们提出分类以后对非营利性教育机构的优惠政策,民办教育举办者希望在法里面要有明确的规定,特别是教师的权益保障,不仅是对非营利性机构的优惠政策,对营利性教育机构有什么样的扶持政策,也应该在法里做出规定,避免法律实施过程的主观性和随意性。

(三)        允许民办学校自定收费标准

关于第三十七条收费办法的问题

审议稿将第三十七条第一款改为两款,建议保留第一款“民办学校收取费用的项目和标准根据办学成本、市场需求等因素确定,并向社会公示”,删掉第二款“非营利民办学校收费办法,由省、自治区、直辖市人民政府制定;营利性民办学校的收费标准,实行市场调节,由学校自主决定”。收费标准等由学校根据市场需求成本拟定:一是体现民办学校办学自主权;二是有些省份已经放开,由学校自定收费标准,向社会公示,并在教育主管部门和物价部门备案,没有出现学校乱收费、乱定价的问题;三是体现市场竞争的法则,由社会购买力制约学校。

(四)        政府应加大对民办教育的支持力度

关于第四十五条政府扶持措施的问题

审议稿将第四十五条修改为:“县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持;对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。”“可以”这种表述方式对地方政府没有约束力,体现不了近十余年来国家对民办教育加大支持力度的政策趋势,也不利于法律的落实。建议把“对非营利性民办学校还可以采取”改为“应采取”。

(五)        坚持拥有获得合理回报的权益

关于第五十八条清偿的问题

建议在三条清偿顺序之后,增加第四条“投资者的原始投资及合理回报”。在清偿完所欠学费、工资、社保及其他债务后,如有盈余,应当考虑投资者的原始投资及合理回报,保护投资者和管理人员的利益。因此,最后一句可改为,“民办学校完成上述清偿后的剩余资产,按照有关规定处理。”

(六)        对设立过渡期政策困惑不解

关于过渡期有三个问题:一是过渡期的期限问题,二是过渡期过渡什么的问题,三是为什么设这样一个过渡期的问题。

是不是出台这样一个规定,转成非营利性学校以后,根据原始投入等给举办者一点补偿,就算完成过渡了?过渡完后是不是举办者与学校就没有关系了?

实际上,大多数民办学校的资产都在学校名下,办学者个人没有什么资产,有的只是担任董事长或校长,具有对学校支配与管理的权力。过渡期后,是不是要剥夺举办者对学校的支配权和管理权?建议应明确举办者对于学校的支配权和管理权,以利于民办学校的持续健康发展。

很多民办学校背负着沉重的债务。如果剥夺了办学者的支配权和管理权,学校的债务谁来承担?还能要求办学者继续努力把债务清偿完毕后,再把权益归到学校或归到国家吗?办学者大概没有心情这么做,短期内也没有能力这么做。如果非要办学者这么做,那必须给办学者更长的时间,偿还一些债务再来做。设置这样一个调整期,是为了让举办者脱离学校,不让他办学、不让他关心学校、削减举办者既有的办学热情,还是其他的目的或用意。这些学校一旦出现资金断裂等问题,谁来接盘?举办者在其位可以负责,举办者不在其位后政府来接盘吗?因此,建议把过渡期的政策措施进一步明确和细化。

关于过渡期的期限问题:大者建议把三年期限改为五年。

三、走出修法利益博弈困境的路径选择

有专家学者认为,中国民办教育的发展之路是一条完全不同于外国民办学校发展的非常特殊的一条道路。外国的民办学校由于宗教以及其他各方面社会背景,它是一个捐赠办学的路子。但是我们国家的民办学校是一条从出资办学逐步走向分类管理的一条路子。所以修法要为民办学校的分类管理改革留有足够的探索空间,特别是不能够简单武断的搞一刀切,要依法切实保护民办学校及其举办者的合法权益。

就如何破解民进教育促进法中的一系列利益博弈问题,我提出以下建议:

1.明确非营利民办学校的民办事业单位属性

让非营利性民办学校享受公办学校的政策和各种税收优惠。

2.明确营利性民办教育的民办企业单位性质

营利性与非营利性民办教育的区分,并不影响民办教育的公益性质,或者说,营利性民办教育也是一种公益事业。因此,必须明确营利性民办教育作为企业的特殊性。在这里,法律应该明确营利性民办教育应该享受的各种具体税收优惠政策,包括保障在民办学校举办期间作为举办教育事业划拨的国有土地的无偿使用权,等等。

3.将非营利性民办学校分为捐资和出资两类

据悉,目前国家正在对《民法通则》进行修订,最新版本是拟将法人分为营利性法人和非营利性法人,在非营利性法人中又分为社团法人和财团法人,社团法人成员享有社员权,也就是产权和回报;财团法人属于捐赠或遗赠。这种修订,也许会为民办学校的法人属性找到法律依据。建议将非营利性民办学校分为出资办学和捐资办学两类。出资办学享有产权和回报;捐资办学不享有产权和回报。

4.保障非营利性民办教育举办者的办学权

民办学校举办者,有一种主张,是值得我们倾听的。他们说,要给予民办教育举办者最大的尊重,有利于民办学校的发展。在《民促法》修改过程中,可能我们更多聚焦在如何给办学者一点补偿或表示,让其推出,或者给原始投入,或者给点利息,其实这对于举办者来说是一种极大的人格或自尊上的伤害。

民办学校举办者最大的担心是:选择非营利性民办学校之后,各级政府通过资产清算剥夺民办学校举办者的办学权。我认为,民办教育促进法修法应明确非营利性民办教育资产清算的性质。这里,资产清算的目的,是为了明晰民办学校的管理政策,而不是为了剥夺民办学校举办者的办学权。

四、修法留下的若干思考

我个人认为,这次民办教育促进法的修订,除了上述诸多利益博弈之外,还留下许多值得思考的重大问题:

1.既应维护民办教育举办者的合法权益,也应加强对民办教育的管理

民办教育要想获得健康发展,必须走出既要政府全面支持又不愿意接受相应监管的博弈困境。

2.政府举行民办教育的目的到底是什么

是把本应由政府承担的公共教育责任推向市场?还是要调动民间资本扩大公共教育资源的供给?还是要通过民办教育激活公办教育?

我个人认为,应该摒弃一些地方借发展民办教育之口,将政府应该承担的公共教育责任推向市场的想法。特别是在义务教育领域,民办教育只能作为公办教育的补充。政府固然要通过支持民办教育的发展,扩大教育资源的供给,更主要的,是要通过发展民办教育为老百姓提供多样化的教育选择,同时,利用民办教育办学活力强的优势倒逼公办学校改革,激活公办学校的办学活力。

4.义务教育阶段举办民办教育与政府公共服务的关系怎么处理

在义务教育阶段,对于是否完全放开营利性民办学校,必须慎重决策,因为这涉及到义务教育的政府责任问题。在一些地方,已经出现了政府不履行义务教育基本公共服务,改由市场供给,导致老百姓怨声载道的现象。

5.教育公平与教育资源市场配置的博弈

现在,有一个口号很流行:“公办学校不择校,择校找民校”。这个口号似乎坚持了教育公平,但试想,老百姓有能力找民校吗?

我认为,中国教育基础教育,特别是义务教育应坚决避免西方国家走过的公办学校就是低水平的教育、私立教育才是优质教育的路子。否则,中国社会阶层的流动将面临更大的挑战!

郑永年先生的一篇文章中提出的下列观点值得我们深思:不能用市场规则来解决社会领域的问题。

附:关于《中华人民共和国民办教育促进法》修正案(草案)(二次审议稿)修订的建议案

修订建议稿说明

 

一、为落实对民办学校的支持政策,推进对民办学校分类管理势在必行。一方面保障非营利性民办学校与公办学校同等待遇,另一方面应维护营利性民办学校的正当权益。尽管对《民办教育促进法》修正案有各种各样的意见,是各方利益博弈的体现,分类管理是历史必然趋势,修法的立足点是促进民办教育发展,应尽快通过修正案。

二、我国民办教育是在社会资本不成熟、捐赠教育文化欠缺的背景下发展起来的,民办教育法的修订不能忽视中国国情,简单套用西方模式和非营利性组织标准。修法应该求同存异、异中求同,既维护政府代表的公共利益,又要依法保障举办者的合法权益,政府要摒弃非营利性就是捐资办学的传统观念,设计出科学完善的分类管理制度框架,同时民办教育举办者也必须依法规范办学,不能苛求兼得营利性、非营利性两种办学的好处。

三、从民办教育长期发展看,应坚持非营利性组织标准的法律方向,逐步与国际惯例接轨,鼓励捐资办学。但现阶段,应考虑出资者的呼声,在一定时期内,保留出资者原始投入产权,在清偿完民办学校有关债务后,返还出资者的原始出资,并视情况给予一定数额的资金奖励。

四、明晰民办学校的法人属性,做到有上位法可依,有助于完善财政支持、优惠政策落实及市场监管和政府服务的完善。进一步明确非营利性民办学校教职员工的社会保险待遇,保障师生同等待遇的权益。

五、应适当延长过渡期,给民办学校充分选择的时间和准备。合理补偿的办法和时间,可由各省、自治区、直辖市结合本地实际具体制定实施办法。

六、鉴于营利性民办学校同样具有公益属性,政府应本着支持营利性民办教育发展的原则,对营利性民办学校税收实行优惠配套政策,可参照高新技术企业给予相应税收优惠,并应具体享受那些税收优惠政策。

七、应给予民办学校根据办学成本自主收取学费的权利。

八、法律条文不易事无巨细,具体条文解读和要求可由实施条例或细则进行细化和完善。另外,法律是在实践中不断完善修正的,特别是在民办教育发展进程中,应为民办学校改革发展以及省级政府留有探索的时间与空间。

依据上述理由,结合各界对修正案的意见建议,对修正案二审稿提出如下修改建议。

二次送审稿

修改建议

一、将第十八条修改为:“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。

“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学。

“营利性民办学校的举办者可以取得办学收益,学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定分配。

“民办学校依法取得办学许可证后,进行法人登记,登记机关应当依法予以办理。”

 

 

 

 

一、将第十八条修改为:“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。

“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学。

“营利性民办学校的举办者可以取得办学收益,学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定分配。

“民办学校依法取得办学许可证后,进行法人登记,非营利性民办学校按照事业单位法人登记,营利性民办学校按照企业法人登记,登记机关应当依法予以办理。”

非营利性民办学校实行公办学校的会计制度;营利性民办学校实行企业会计制度。

 

 

 

二、将第三十条修改为:“民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇,并为教职工缴纳社会保险费。其中,非营利性民办学校教职工按公办学校教职工标准参加事业单位社会保险。”

二、将第三十七条第一款改为两款,作为第一款、第二款,修改为:“民办学校收取费用的项目和标准根据办学成本、市场需求等因素确定,并向社会公示。

“非营利性民办学校收费办法,由省、自治区、直辖市人民政府制定;营利性民办学校的收费标准,实行市场调节,由学校自主决定。”

册掉:

“非营利性民办学校收费办法,由省、自治区、直辖市人民政府制定;营利性民办学校的收费标准,实行市场调节,由学校自主决定。”

 

三、将第四十五条修改为:“县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持;对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。”

 

将第四十五条修改为:“县级以上各级人民政府采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持;对非营利性民办学校采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。”

其中,“人民政府委托民办学校承担义务教育任务,应当拨付与公办学校等额的教育经费。”

四、将第四十六条修改为:“民办学校享受国家规定的税收优惠;其中,非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠。”

 

五、将第四十六条修改为:“民办学校享受国家规定的相应税收优惠;其中,非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠;营利性民办学校享受与高新企业同等的税收优惠。

其中:(1)对从事学历教育的营利性学校提供教育劳务取得的收入,以及营利性民办托儿所、幼儿园提供养育服务取得的收入,免征营业税。(2)对营利性学校从主管部门和上级单位取得的用于事业发展的专项补助收入,不征收企业所得税。(3)对于从事学历教育的营利性学校以及营利性的托儿所、幼儿园自用的房产、土地,暂缓征收房产税、城镇土地使用税;对于营利性教育培训机构自用的房产、土地,减半征收房产税、城镇土地使用税。(4)对于从现有民办非企业单位转设为公司制企业的营利性学校,在不改变教育用地性质的前提下,按账面原值过户的校园用地及校舍,暂缓征收土地增值税和契税。

五、将第五十条修改为:“新建、扩建非营利性民办学校,人民政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定以土地划拨等方式给予优惠。

“教育用地不得用于其他用途。”

 

六、删除第五十一条。

 

七、将第五十九条改为第五十八条,将第二款修改为:“非营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产继续用于教育事业。营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产,依照公司法的有关规定分配。”

 

将第五十九条改为第五十八条,将第二款修改为:“非营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产,属捐资的,继续用于教育事业;属出资的,可按不高于经确认的原始出资额返还出资人,仍有余的,可视情况奖励出资人或继续用于教育事业。

营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产,依照公司法的有关规定分配。”

八、将第六十四条改为第六十三条,修改为:“违反国家有关规定擅自举办民办学校的,由所在地县级以上地方人民政府教育行政部门、人力资源社会保障部门会同同级公安、民政、工商行政管理等有关部门责令停止办学、退还所收费用,并对举办者处违法所得一倍以上五倍以下罚款;构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”

 

 

九、删除第六十六条。

 

十、将第七条、第八条、第十一条中的“劳动和社会保障行政部门”修改为“人力资源社会保障部门”,将第六十三条中的“行政处分”修改为“处分”。

本修正案自 年 月 日起施行。本修正案施行前设立的民办学校,应当在本修正案施行后三年内根据本修正案作出调整。对在三年内作出调整的,经出资人申请,可以从学校财务清算后的结余或者剩余财产中对出资人给予一次性合理补偿。补偿应当考虑出资人原始出资、办学效益和合理回报等因素。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

《中华人民共和国民办教育促进法》根据本修正案作相应修改,重新公布。

 

十、将第七条、第八条、第十一条中的“劳动和社会保障行政部门”修改为“人力资源社会保障部门”,将第六十三条中的“行政处分”修改为“处分”。

本修正案自 年 月 日起施行。本修正案施行前设立的民办学校,应当在本修正案施行后年内根据本修正案作出调整。对在年内作出调整的,经出资人申请,可以从学校财务清算后的结余或者剩余财产中对出资人给予合理补偿。补偿应当考虑出资人原始出资、办学效益和合理回报等因素。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

《中华人民共和国民办教育促进法》根据本修正案作相应修改,重新公布。

 



[1] 根据本人2016128日在民进中央召开的民办教育促进法修订座谈会的发言整理而成。

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