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张志勇——我的教育生活:思想会客厅

敞开自己的心扉,将我的所思、所悟、所愿、所怨记录于此。

 
 
 

日志

 
 

尽快建立学前教育保障机制——2017年两会议政(8)  

2017-03-12 12:59:18|  分类: 两会议政 |  标签: |举报 |字号 订阅

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关于尽快建立学前教育保障机制的建议

 

学前教育是终身学习的开端,是国民教育体系的重要组成部分,是重要的社会公益事业。办好学前教育,关系亿万儿童的健康成长,关系千家万户的切身利益,关系国家和民族的未来。

2010年以来,各级党委政府高度重视学前教育事业的发展,先后实施两期学前教育三年行动计划,强力推进学前教育发展,在普及学前教育,扩展学前教育资源,加大学前教育财政投入,构建公益普惠的学前教育公共服务网络,规范学前教育管理,促进教师队伍建设等方面采取了积极有效的措施,学前教育事业的发展取得了很大的成绩。2015年,全国学前教育毛入园率达到了75.0%,提前完成国家《教育规划纲要》2020年的规划目标。

但是,学前教育仍然是整个国民教育体系中最薄弱的环节。突出表现在:学前教育尤其是普惠性学前教育机会不足,学前教育质量不高,不能满足人民群众的需求;在国家整个财政性教育支出结构中,学前教育占比仍然较低,不能保障我国学前教育事业的健康持续发展; 幼儿园的建设机制、教师队伍配置机制、学前教育管理体制,仍然不适应我国学前教育事业发展的需要。

2005年,在中国公共教育发展史有一件载入史册的重大教育体制机制创新,就是建立我国农村义务教育保障机制。继我国建立完善义务教育保障机制、高中阶段教育保障机制、高等教育保障机制之后,到了国家下决心建立健全学前教育保障机制的时候了。

现就尽快建立健全我国学前教育保障机制提出如下建议:

一、充分认识我国学前教育事业在整个国民教育体系中的新定位、新挑战

学前教育是我国教育公平的新起点。经过几十年的努力,我国已经率先在世界人口大国中完成普及九年义务教育的历史使用,基本普及了高中阶段教育。在此基础上,接受良好的学前教育,已成为人民群众对我国教育事业的新期盼。OECD国家的研究表明 :接受过学前教育大大降低了学生在国际学生评估项目(PISA)中获得低分数的可能性。学前教育在促进儿童平等发展方面可以发挥巨大的作用,尤其是针对弱势群体如第一代和第二代移民的学前教育。早期儿童教育和护理是从起点开始减少不平等的关键所在。及早入学是政府可以帮助弱势家庭儿童在小学教育开始前赶上同伴的一种方式。证据表明,早期儿童教育能促进儿童幼年时期认知、社会和情感技能的发展,也能提高他们以后的学校表现。它还能为终身学习和未来更好的职业成就创造条件。此外,确保早期儿童教育项目的质量可能有助于降低学生之间不平等的程度,减少社会经济差异在教育中的影响。

学前教育是投入产出比最高的教育。国际上最有影响的“培理学前教育”项目研究发现:如果对孩子们在入学前实施一到两年的优质教育,当他们人生40岁的时候,学前投资一美元,对幼儿个人的回报率是1:4.17,对社会的回报率是1:12.9,二者合起来,整体回报率就是1:17。这些回报包括提高他们个人学业成绩、个人的收入,减少犯罪率,家庭和谐,等等。

大力发展普惠性学前教育是加快城镇化进程的重要推动因素。现在,青年人进城务工个人所负担的城镇化成本,最高是住房和教育,特别是学前教育。如果各级政府不加大普惠性学前教育的发展,将对我国城镇化的进程产生重要影响。

同时,必须清醒地看到,二孩政策和城镇化进程加速,已经使我国城镇学前教育资源短缺面临更加严峻的挑战。

二、调整国家财政性教育经费支出结构,进一步加大公共财政对学前教育的保障力度

国际经验表明,学前三年毛入园率在80%以上的国家,财政性教育经费支出学前教育经费占比平均为9.67%;毛入园率在60%~80%之间的国家,财政性教育经费支出学前教育经费占比平均为7.73%。2014年,我国学前教育三年毛入园率已经达到70.5% ,但财政性学前教育经费2013年占比仅为3.5%。

我国十三五规划确定:2020年,我国学前教育三年毛入园率提高到85%。与此相适应,必须调整我国财政性教育经费支出结构,提高学前教育的占比。建议将我国学前教育财政性教育经费支出的占比提高到8%。

同时,加大中央财政对各地学前教育支持的力度,参照国家义务教育保障机制,建立中央财政学前教育对各省转移支付机制。完善政府与个人学前教育成本分担机制。建立公办幼儿园生均公用经费标准和拨款机制。

三、国家应尽快出台《城镇居民区义务教育学校幼儿园配套建设条例》

国务院印发的《国家教育事业发展“十三五”规划》要求:统筹规划城乡教育发展。完善城乡教育布局规划制度和学校布局调整机制,强化省级人民政府对基础教育的统筹规划,以县为基础,建立健全与常住人口变化趋势和空间布局相适应的城乡学校布局建设机制,合理规划学校服务半径。统筹城乡学校布局和建设规模,严控超大规模学校建设,有序扩大城镇学前教育、义务教育资源。城镇新建居民区配建学校、幼儿园实行“交钥匙”工程,促进学校、幼儿园与住宅项目同步规划、同步建设、同步交付使用。

但是,由于城镇居民区学校、幼儿园配套建设涉及城镇规划、城镇基础设施建设规划、城镇土地利用规划、城镇交通建设规划、城镇学校布局规划,同时,配套建设落地还涉及城镇土地使用性质、建设资金来源等一系列问题,城镇居民区中小学、幼儿园与城镇居民区建设“同步规划、同步建设、同步交付使用”的配套政策,往往难以落实。以某省为例,2011年以来,全省新建(包括旧城改造)3000人口以上的城乡居住区2978个,按照“城市每5000人口、农村每3000人口配备一所6个班以上幼儿园”的标准,应该配建幼儿园3596所,实际规划配建2986所,占应该配建的83.04%;完成配套建设幼儿园1954所,占规划配建的 65.44%,只占应该配建的54.34%。居住区配套幼儿园规划与建设数量不足,造成区域内适龄儿童无园可上,有的幼儿园大班额现象严重,有的甚至达到60人,是国家和省规定的平均班额的2倍,严重影响了幼儿的身心发展。

为了将城镇居民区配套建设义务教育学校幼儿园政策真正落到实处,建议国家尽快制定出台《城镇居民区义务教育学校幼儿园配套建设条例》。

四、完善公办幼儿园的保障机制,尽快解决许多公办幼儿园的“三无”问题

某省调研表明,2011年以来城镇居民区配套建设的所谓公办幼儿园,普遍存在以下三个问题:一是纳入事业机构管理比例低。建成的配套幼儿园中,举办为公办园的878所,其中机构编制部门已经按规定对其进行事业单位登记管理的317所,占公办园的36.1%,仅为三分之一。未纳入事业单位管理的561所,占公办幼儿园总数的63.90%。二是核定及配备在编教师比例低。为317所公办幼儿园核定编制4732人,实际配备在编教师3454人,实际配备在编教师占核定编制的72.99%。如果按照生师比15:1计算,需要专任幼儿教师10624人,短缺幼儿教师近7000人。三是大部分幼儿园没有生均公用经费支持,且公办幼儿园必须按照政府定价收费,收费标准偏低,幼儿园只能靠增加班额、压低聘任制教师工资或者违规收取赞助费来维持生存。上述调研结果表明,城镇居民区配备建设的所谓大多数公办幼儿园大都存在“无事业单位身份、无在编公办教师、无生均公用经费”的“三无局面”。而大多数乡村中小学幼儿园的情况,与此类似。

县(市、区)直属幼儿园、城镇居民区配套建设的公办幼儿园、乡村中心幼儿园,构成了我国公办幼儿园体系的基本架构,承担着我国公办幼儿教育事业的主体责任,是平抑民办幼儿园收费价格、引导我国整个学前教育事业健康发展的主要力量,只有把这些公办幼儿园办好了,我国学前教育事业的健康发展才有基本保障。而这些公办幼儿园要承担起这份神圣职责,国家必须尽快解决这些所谓公办幼儿园的事业单位身份、公办教师配备和生均公用经费拨付问题。建议国家尽快出台城镇居民区配套建设公办幼儿园、乡镇中心幼儿园事业单位登记办法、幼儿园编制配备标准及其办法、生均公用经费标准和拨付办法。

五、分类施策加大对普惠性幼儿园财政支持政策,促进公办民办学前教育事业共同发展

公办园、公办性质幼儿园(包括企事业单位办园和集体办园等)以及普惠性民办幼儿园构成了具有我国特色的普惠性学前教育资源,公益普惠的学前教育公共服务网络建设初见成效。2016年,以山东省为例,全省共有幼儿园18853处, 其中,公办及公办性质幼儿园(含教育部门5736、其他部门109、地方企业238、事业单位802、部队44、集体4051)10980处,占幼儿园总数的58.24%。民办幼儿园7873处,占幼儿园总数的41.76%。其中,普惠性民办幼儿园3347处,占民办幼儿园总数的42.51%。

(一)确保将城镇配套建设幼儿园办成公办幼儿园或者公办民营的普惠性幼儿园。城镇居民区配套建设幼儿园土地供给有两种方式,一是划拨,二是出让。2011年以来,某省规划配建的2986所幼儿园中,利用划拨土地建设的幼儿园1007所,占规划配建总数的33.72%,利用出让土地建设的幼儿园1261所,占规划配建总数的42.23%。用出让地建设的幼儿园,开发商大都限于利益驱动,不愿意移交政府,大都自行举办或者高价出租举办为高收费民办幼儿园。各级政府对于城镇居民区配套建设幼儿园的土地供给方式要采取划拨的方式供给,并约定幼儿园建成后无偿交给政府举办公办幼儿园或公办民营的普惠性幼儿园。

(二)对国有企事业单位和集体办幼儿园建立生均事业费财政资助政策。大多数国有企事业单位、集体办幼儿园,缺乏必要的财政支持,幼儿园日常运转主要靠收费,办园条件普遍较差,家长负担较重,教师工资待遇低。各级政府应通过建立生均事业费财政支持政策,支持国有企事业单位、集体办幼儿园的发展,并随着财力的增强提高补助标准。

(三)通过派驻一定数量的公办教师和政府专项支持的方式支持民办幼儿园发展。加强对普惠性民办幼儿园的认定、支持与监管,在通过财政补贴和收费管理引导民办幼儿园提供普惠性服务的同时要加强对普惠性民办幼儿园的质量管理与指导。

六、进一步加强幼儿教师队伍建设

幼儿教师队伍存在的主要问题:一是教师准入学历偏低,大量中等专业毕业生仍然不断进入幼儿教师队伍;二是取得教师资格证的比例过低。国家中期评估样本市幼教资格证的教师占比为61%;三是在编公办教师占比太低,以某省为例,全省共有幼儿园教师221172人,其中,在编教师35543人,仅占总数的16.07。四是幼儿教师培养体系薄弱,培养质量不高。五是幼儿园教师待遇低、保障差。总之,由于编制、待遇问题长期得不到解决,保障程度差,流动性大,稳定性低,难以吸引优秀人才从事幼教事业。

(一)国家编制部门会同教育部门、人力资源社会保障部门尽快出台公办幼儿园教师编制配备标准。2012年9月,教育部、中央编办、财政部、人力资源社会保障部联合发布了《关于加强幼儿园教师队伍建设的意见》,指出各地结合实际合理确定公办幼儿园教职工编制,具备条件的省(区、市)可制定公办幼儿园教职工编制标准。2013年教育部印发《幼儿园教职工配备标准(暂行)》。但这些文件,要么要求具备条件的可制定公办幼儿园教职工编制标准,要么编制、人社部门不认可。

(二)强化教师培养、培训力度,提高教师持证上岗率。根据学前教育事业发展需求,制定幼儿园教师培养规划,扩大高校学前教育本专科培养规模,支持有条件的高校设置学前教育专业,支持开展初中毕业起点五年制专科和七年制本科试点,鼓励师范类(高等)院校在校生辅修学前教育第二专业。设置学前教育专业学校准入条件,清理整顿培养学校,对不达标的学校进行整改和取缔。省级研究制定幼儿园园长任职资格条件,并对其进行岗位培训和资格认定。将提高教师资格持证上岗率作为一项考核指标,制定政策鼓励更多的没有拿到教师资格证的教师获得教师资格,同时严格准入制度,在招聘中将持证上岗作为一道门槛,不断提高教师资格持证上岗率。制订转岗教师入职培训要求、实施办法和考核标准,转岗教师必须参加转岗培训。制定优惠政策吸引优秀男生报考学前教育专业,通过免费学前教育师范生等方式,鼓励男生报考学前教育专业。鼓励各地通过设立保教岗位、户外教育活动岗位(体育健康),采取先面试后笔试等方法,加大男幼儿教师录用比率,优化幼儿园教师的性别比例。

三是提高非在编教师的工资待遇,保障合法权益。出台公办幼儿园非在编教师工资待遇保障的政策,规定非在编教师工资应该达到在编教师工资的比例,并逐步实行同工同酬。鼓励各地通过政府购买服务、生均财政拨款等方式,解决公办幼儿园非在编教师、城市街道及农村集体办幼儿园教师工资待遇问题。鼓励非在编教师参加职称评定,并按照职称兑现相应待遇,提高教师工作积极性。

四是加强民办幼儿园教师工资待遇保障监督机制建设。建立民办幼儿园教师最低工资标准制度,督促民办幼儿园园主落实社会保障待遇。

五是优化幼儿园岗位设置,依法保障幼儿园教师参与职称评定的权利。应设立独立的幼儿园教师职称晋升系列,科学设置幼儿园教师职称等级和岗位数量。同时,还应消除职称晋升中公办园教师与民办园教师之间、在编教师与非在编教师之间的不平等,要一视同仁。

七、进一步完善“以县为主”的学前教育管理体制

在进一步完善“以县为主”的学前教育管理体制的同时,在农村,要全面推进“镇村一体化”管理体制,确立乡村中心幼儿园的事业单位法人地位,足够配备公办教师,由中心幼儿园统筹管理指导村办幼儿园的业务和教研活动;在城镇,大力支持以街道优质园为龙头的集团化办园管理体制,由优质园托管、带动指导一般园的办园。

 

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