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张志勇——我的教育生活:思想会客厅

敞开自己的心扉,将我的所思、所悟、所愿、所怨记录于此。

 
 
 

日志

 
 

中国教育内涵发展的战略选择  

2017-03-03 17:08:19|  分类: 两会议政 |  标签: |举报 |字号 订阅

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中国教育内涵发展的战略选择
——2017年两会议政系列之一(3)

 

中国教育的内涵发展必须坚持以下五个战略:

(一)教育政绩观转型战略

中国教育面临的问题,一言以蔽之,是指挥棒出了问题。这里的要害是,用考试升学的“指挥棒”指挥学校教育、评价学校教育、考核学校教育。结果导致学校教育违背“育人为本”的教育本质,背离“立德树人”党的全面发展的教育方针,脱离了科学发展的基本轨道。“唯升学率马首是瞻”的片面的教育政绩观一日不改,中国教育的发展就不可能真正走上科学健康发展的轨道,素质教育就不可能真正得到实施。不能不承认,各级政府的教育政绩观已经落后于经济社会发展的政绩观,推动中国经济社会的科学发展、绿色发展,最大的抓手,就是党和国家已经给经济社会发展套上了“节能减排、环境保护”的“紧箍咒”,或者说,有强硬的约束指标。我国教育事业的发展,之所以长期陷入“经济发展看GDP,教育发展看升学率”的怪圈,其根本原因,是国家至今没有为教育事业的健康持续发展确定约束指标。在这里,国家要保障教育事业健康、科学、协调、持续发展,关键是,要把财政性教育投入占财政支出的比例纳入政绩考核,以此来保障和强化教育优先发展战略的落实;要把教师工资待遇不低于当地公务员的水平纳入政绩考核,以此来确保教师的尊严和地位;要把学生的身心健康纳入政绩考核,以此遏制青少年身体素质长期下滑的局面,落实和保障青少年的健康发展权;要把青少年的犯罪率纳入政绩考核,以此来形成全社会推进和落实立德树人的强大合力……只有确立了这一系列约束指标,我国教育才能真正走向内涵发展的轨道。国家应尽快建立地方政府教育政绩考核指标体系,并建立地方政府教育发展综合监测体系。

(二)教育治理体系再造战略

没有钱办不了教育,有了钱不改革我国的教育体制,同样办不出好的教育。在计划经济体制下,我国形成了教育事务权、教育人事权、教育财政权高度分割、高度集权的管理模式。这种高度分割、高度集权的教育管理体制带来的重要弊端:第一,从宏观上讲,教育部门缺乏教育的统筹权,从中央到地方教育行政部门都缺乏应有的教育统筹权。第二,从中观上讲,教育行政效率极其低下。各级教育行政部门统筹教育改革和发展,必然涉及到财政问题、人的问题,而对于这些问题教育行政部门几乎没有任何发言权,各部门之间涉及到教育财政、教育人事管理必然导致严重的推诿扯皮。第三,从微观上来讲,学校作为教育的实施主体缺乏创新活力。

教育体制改革仍然是中国教育改革最大的制度红利。推进我国教育治理体系的现代化,必须尽快改革教育行政治理体制,提高教育行政效能。一是要“确权”,从法理上重新确定教育行政权力归属,厘清国家教育职能部门之间的权力边界,解决归属不当、边界不清、推诿扯皮的问题;二是要“分权”,从法理上划定教育行政权力边界,关键是教育人事权力的配置,必须理清组织、编制、人事部门的权力边界;三是要“限权”,在“确权”、“分权”基础上推行“三个清单”,对各级政府教育职能部门的权力进行限定:(1)权力清单,明确各级政府及其教育行政部门的行政审批权力;(2)负面清单,明确各级政府及其教育行政部门不能做什么;(3)责任清单,明确各级政府及其教育行政部门必须依法履行的基本教育职责是什么。现在最大的问题是各地政府的教育责任清单不清楚,没有为县级以上各级政府开出教育责任清单到底是什么;四是要合作治理,建立国家教育职能部门间的权力制衡机制。

加快建立现代教育治理体系,要切实防止政府和市场双重失灵。对于我国的教育治理,人们常说的一句话,叫做“政府管了许多管不了,管不好的事”。政府管了许多本应该交给市场管而自己管不好的事情,即意味着出现了市场治理失灵现象;而政府应该管而管不好的事情,即意味着出现了政府治理失灵现象。不能不说,当前中国教育在若干领域出现了政府和市场治理同时失灵的现象。市场失灵,导致了中国教育活力不足;而政府失灵,则导致了中国教育底线失守。这两者对中国教育的伤害都是致命的。在我看来,中国教育的市场失灵表现在公共教育资源配置机制方面,既有政府教育资源配置的市场竞争性失灵,也有政府资源配置与市场资源配置机制的失灵。长期以来,各级政府人为地依据公办与民办学校、重点与非重点学校、部属与地方高校、省部共建共校、“211、985”高校,给予其不同的资源配置的做法,是典型的依据计划配置资源的传统办法。这些做法错误地将不同的办学主体作为资源配置的依据,破坏了公共教育资源配置的竞争机制,导致了公共教育资源配置的市场失灵。无论义务教育、高中阶段教育、高等教育、高等后教育,我们都要需要一个有活力的教育资源配置市场。这里的市场,并不意味着政府不履行公共教育职责,而是要创造一个有活力的教育市场。允许政府提供的公共教育资源之间进行竞争,更允许政府提供的公共教育资源与市场提供的公共教育资源之间进行竞争。要打破长期以来各级政府更多地习惯于用计划的手段配置教育资源的做法;要打破长期以来用工程计划思维来推进教育改革和发展的做法,等等。

在看到教育资源配置市场机制失灵的同时,也必须清醒地看到我国教育治理存在的日益严重的政府治理失灵现象,这突出表现在以下三个方面:一是教育依法治理失灵。改革开放以来,我国颁布了一系列教育法律法规,建立起了比较完备了教育法律体系,为依法治教提供了法律的基础。然而,教育领域长期存在大量的“违法不究”现象,以至于人们称教育法为“软法”、“豆腐法”。一方面,这缘于教育立法中普遍存在着“罚则”不明确、不具体,无法执行的条款;另一方面,更与人们教育法治意识淡薄、教育执法机制不健全、教育执法队伍缺失有直接关系。二是对在职公办中小学教师从事有偿补课治理失灵。教育部明确要求禁止在职公办中小学教师从事有偿家教活动,而事实上各地不但治理成效甚微,甚至出现了愈演愈烈的趋势。一方面,这与各级教育行政部门长期以来缺乏有效的行政执法工具有关;另一方面,更与治理在职公办教师有偿补课缺乏明确的法律依据、教育系统没有达成共识有关。三是对中小学生校外补习市场的监管存在治理失灵。中小学生校外补习市场作为学校教育的有益补充,对于满足中小学生差别化、个性化的教育需求确有存在的必要。但是,中小学生校外补习市场鱼龙混杂、干扰学校教育正常教学秩序、无谓地增加学生课业负担、甚至危害学生身心健康发展的现象,各级政府不能视而不见。之所以出现这些乱像,既与中小学生校外补习市场机构设立条件和标准不明,更与工商、民政、教育部门对中小学校外补习市场的准入职责划分不清,以及监督责任不清、监管机制不健全有关。

国家应通过立法和行政体制改革,明确各级政府具有教育行政职能的组成部门的权力边界,尽快建立现代教育治理体制,健全现代教育治理体系。

(三)教育投入结构优化战略

在继续增加教育投入上下功夫,努力把教育投入的蛋糕做大。专家们认为,支撑我国教育现代化的教育投入强度,即全社会的教育投入必须达到国民生产总值的6%。2015年,我国财政性教育投入为29221.45亿元,占国民生产总值的4.26%;社会投入为6907.74亿元,占国民生产总值的0.98%,二者合起来只占国民生产总值的5.24%,离6%的基本要求还有较大的差距,需要继续加大全社会对教育的投入。一要继续巩固公共财政支出占国民生产总值的比例。二要努力释放民间资本投入的积极性。三要完善个人受教育成本分担机制,建立个人教育成本分担与物价上涨指数挂钩制度。

在优化教育投入结构上下功夫,努力提高教育投入效益。一要优化“物的投入”与“人的投入”的结构。长期以来,我国围绕普及各级各类教育,不断加大校舍建设的投入,但随着各级各类教育普及水平的大幅提高,我国教育投入的重心要逐步转向对人的投入,即向加强教师队伍建设、提高学生培养质量上倾斜。二要优化各级各类教育投入结构。这里,要特别加大对学前教育的投入。学前教育是公共收益最大的投入,但当前各级财政对学前教育的保障力度是最弱的。三要加快建立健全各级各类教育生均公用经费标准。目前,学前教育、普通高中教育生均公用经费标准许多地方还没有建立起来。

要在提高教育投入的精准性下功夫,全面保障教育公平。在深入推进国家义务教育公共服务财政均等化、资源配置标准化的同时,必须为以下五类儿童提供差别化的、精准化的公共服务。一是为家庭贫困儿童提供更高水平的公共服务,让他们的生活和学习更有尊严;二是为农村留守儿童提供更加有针对性的公共服务,建立更加完善的校内外儿童关爱体系;三是为进城务工随迁儿童提供更高质量的公共服务,让他们享受与城市孩子的一样的公共教育;四是为特殊教育儿童提高更高水准的公共服务,建立集医疗、康复、教育、社会保障于一体的特殊教育公共服务体系;五是为中小学学习困难儿童提供额外的补偿性公共教育服务,为他们提供免费的学业辅导。

要在稳定公共教育投入重心上下功夫。现在,一些地方有一种盲目扩大义务教育实施范围,实施所谓十二年免费基础教育、进一步提升公共财政教育投入层次的冲动。这种做法,一方面,摊薄公共教育投入效应、降低教育质量的财政保障力度,危害的是没有财力到公共教育体系之外寻找补偿教育的低收入阶层的教育权益;另一方面,公共财政更无力向公益性最强、财政保障最薄弱的学前教育加大投入。同时,持续增加各级财政增加教育投入的压力。这将会陷入“公共教育陷阱”。各级财政在稳定和加强义务教育保障力度的同时,新增财力要降低投入重心,投入重点向学前教育倾斜。

要在提高教育投入效益上下功夫,有钱不能任性。在各级人大依法审议教育投入,各级政府依法保障教育投入的同时,必须依法用好教育投入,千方百计地提高教育资金的使用效益。这里,除了加强教育投入绩效管理之外,必须依法公开教育投入,为全社会依法监督教育投入提供前提条件。国家应尽快出台《财政性教育经费预决算公开办法》,让全社会监督各级政府管好用好教育经费。

为了保障教育优先发展战略的实施,在国家现代化进程中持续加大国家教育投入强度,花好用好每一分教育经费,国家应适时启动《教育投入法》的立法工作。

(四)学校治理机制重建战略

学校是教育的基本细胞。这个细胞的健康和活跃度,将决定着一个国家教育的健康发展。激发学校的内在活力,释放学校的创造力,是办好我国教育事业的根本。

依法保障公办中小学办学自主权。当前,公办中小学普遍存在政府管的过多、过死,管了许多不该管、管不了、管不好的事情,在剥夺中小学办学自主权的同时,也挫伤了广大中小学校长的办学积极性和创造性。办好公办中小学,必须依法保障、充分尊重中小学校长的办学自主权,必须依法落实中小学校长负责制,赋予校长在副校长提名、中层干部聘任、教师招聘等方面的用人权。扩大学校在教师职称评聘、评先树优等方面的评价权;在绩效工资、优秀教师激励等方面的分配权;在内部机构设置、课程开发、教育质量评价等方面的管理权。

加快建立中小学现代学校制度。现代学校制度建设的核心就是通过学校与政府、教师、学生、家长、社区之间合作治理机制的重建,调动学校教育利益相关方参与学校教育积极性、释放其创造活力。规范政府和学校的关系,坚持依法治教,明确政府与学校之间的义务和权力边界;规范学校和教师的关系,发挥教职工代表大会的作用,尊重教师的主人翁地位,激发教师活力;规范学校和学生的关系,让学生参与学校民主管理;规范学校和家长的关系,让家长在家长委员会的组织下有序参与学校教育;规范学校和社区的关系,让社区和学校之间形成发展共同体。

推进公办中小学办学体制改革,实施公办学校管理权、举办权、评价权分离。政府及其教育行政部门作为公办中小学出资人代表行使对公办学校的管理权;委托具有办学资质的社会组织、专业机构按照合约承办公办中小学;同时,委托具有学校教育绩效考核评价资质的社会组织、专业机构按照政府与公办中小学承办方约定的办学方案对学校进行绩效考核。这一体制,政府及其教育行政部门与有资质的社会组织或专业机构作为“管、办、评”三方,围绕举办高质量的人民群众满意的公办中小学形成三方合约关系,有助于发挥各自的“专业”优势。

建立各类办学主体平等竞争的公共教育政策环境。学校教育资源配置的体制与学校教育的活力息息相关。在学校教育资源配置方面,政府的重要职责就是创造各类办学主体公平竞争的制度环境,不能有“亲儿子、干儿子、晚儿子”。目前,存在两个方面的公共教育政策偏差:一是少数公办中小学打着改革的旗号,在拨款、招生、教师招聘等方面享有其它公办中小学不能享受的特殊政策,造成了公办中小学之间资源配置的不公平。二是有些学校既享受公办学校公共资源的保障政策,又享受民办学校的灵活机制,致使这些学校“公”“民”不分。上述公共政策的偏差,从学校教育资源配置上,破坏了学校之间公平竞争的制度环境,导致学校之间出现了办学水准或质量“固化”的现象,抑制了学校之间的竞争动力。

规范各级政府对学校的管理权。现在,一方面,不少地方对学校内部事务干预过多,不少部门把手伸手学校教师和学生,严重干扰学校正常的教育教学工作;另一方面,伴随着新时期教育改革发展中出现的许多新生公共服务事务,诸如寄宿生、晚自习、校车、学生校外安全等方面的看护、监管,等等,都要由学校教师承担,广大中小学教师不堪重负,严重影响教师的身心健康。学校要依据章程办学,政府要依据章程管理学校、评价学校,必须规范各级政府对学校的管理权限,规范教师的职务行为。

推进学校治理体系的建构,迫切需要国家尽快启动《普通学校教育法》的立法工作。

(五)吸引一流人才从教战略

2014年9月9日,习近平总书记同北京师范大学师生代表座谈时强调:“教师重要,就在于教师的工作是塑造灵魂、塑造生命、塑造人的工作。”“一个人遇到好老师是人生的幸运,一个学校拥有好老师是学校的光荣,一个民族源源不断涌现出一批又一批好老师则是民族的希望”。2016年9月9日,习近平总书记回到母校,要求“各级党委和政府要满腔热情关心教师,让广大教师安心从教、热心从教、舒心从教、静心从教,让广大教师在岗位上有幸福感、事业上有成就感、社会上有荣誉感,让教师成为让人羡慕的职业。”国家能不能下决心解决好教师的尊严、地位、待遇,让教师成为全社会羡慕的职业,是检验各级党委政府是否真正重视教育的一把重要标尺。

强国必先强教,强教必先强师。一个民族只有吸引其最优秀分子做教师,这个民族才有希望和未来!
    恢复师范教育的精英教育传统。世界著名咨询公司麦肯锡研究世界最好的学校体系表明:他们的老师至少都是从专业排名前1/3的毕业生中选拔出来的,韩国是前5%,芬兰是前10%,新加坡和香港是前30%。相反,表现差的学校体系总是不能吸引合适的人来任教。[1]不能不承认,从总体上讲,我国教师教育已从30年前的精英教育滑向大众教育。如何吸引优秀学生上师范做老师,已成为我国教师教育改革的当务之急。2016年,山东省采取免费、带编、定岗的办法,启动实施乡村全科教师(本科)培养计划,报名与录取比例达到了7:1。从根本上说,吸引优秀学生读师范的奥秘,不是免费本身,而是给予编制和就业岗位。这启示我们:国家完全可以用编制和岗位吸引优秀学生就读师范专业,进而逐步恢复师范教育的精英教育传统。

提高中小学教师入职学历。我国《教师法》规定,只要分别具备中师、专科高等教育、本科高等教育及其以上学历,就可以分别担任小学(幼儿园)教师、初级中学教师、高级中学教师。我国中小学(幼儿园)教师入职学历已远低于世界发达国家的要求。不仅主要发达国家要求小学教师最低学历是大学及以上学历,就连墨西哥、巴西、印度等发展中国家,小学教师最低学历也是大学程度。[2] 显然,在高等教育进入大众化之后,我国中小学教师队伍起点学历已经严重偏低。我国《教师法》规定的教师资格准入学历是在高等教育发展缓慢、高等教育毛入学率极其低下的情况下确定的。1993年,我国高等教育毛入学率只有4.68%,经过20多年快速发展,2015年,我国高等教育毛入学率已达40%,高于全球平均水平,到2019年,将达到50%以上,进入高等教育普及化阶段。[3]我国已具备了提高中小学(幼儿园)教师入职学历门槛的基本条件。建议将我国小学(幼儿园)教师入职学历提高到专科以上、中学教师提高到本科以上,鼓励发达地区将小学(幼儿园)教师、中学教师入职学历分别提高到本科和硕士研究生以上。

将中小学教师作为教育公务员进行管理。在我国,自古就有“天地君亲师”的说法,教师是具有崇高的社会地位。新中国成立后的较长时期内,我国在编的中小学教师都具有国家干部身份。目前,以至今后相当长的历史时期内,公务员仍然是最令人羡慕、最有社会保障的工作。为了“让教师成为让人羡慕的职业”,建议借鉴发达国家的做法,创新我国公务员分类管理制度,将国家公务员分为行政执法类公务员、专业技术业类公务员和教育类公务员,将在编中小学教师作为国家教育公务员进行管理。一是建立国家教育公务员制度具有法理基础。中小学教师具有“公务性”与“专业性”的双重职业属性。我国《教育法》《教师法》明确规定:“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平,并逐步提高。” 这既是保障我国教师的地位和工资待遇的需要,也是尊重教师职业国家基本公共服务性质的体现。二是建立国家教育公务员制度具有重大战略意义。教师强,则教育强;教育强,则国家强。我国正处在迎来中华民族伟大复兴的关键阶段,正处在由世界经济大国向经济强国迈进的关键阶段,这一切都需要加快我国教育强国建设的步伐。将中小学教师纳入国家教育公务员进行管理,是提高教师的社会地位和工资待遇,加强教师队伍建设、吸引一流人才从事教育的最重要、最根本的战略举措。三是建立教育公务员制度具有极端紧迫性。近年来,尽管教育部明确要求加强中小学教师职业道德建设,严禁在职公办中小学教师从事有补课,但总体上不但收效甚微,甚至在一些地方愈演愈烈。特别是国家允许高校教师和医生兼职兼薪的政策出台之后,有越来越多的人们质疑公办中小学教师禁止从事有偿补课的法律基础。明确将公办中小学教师纳入国家教育公务员进行管理,将为严禁在职公办中小学教师从事有偿补课提供明确的制度基础。四是建立教育公务员制度具有现实可能性。将公办中小学教师作为国家教育公务员进行管理,最根本的目的,就是要将中小学教师的工资待遇保障机制与国家公务员完全并轨,提高广大中小学教师的社会地位,强化中小学教师的工资待遇保障机制。国家《教育法》、《教师法》关于教师工资待遇的法律条款和我国不断增长的财政实力,为公办中小学教师纳入国家公务员管理提供了法律的和财政的支持,将公办中小学教师纳入国家教育公务员进行管理,并不会从根本上增加国家的教育财政负担。

建立激励中小学教师终身从教和专业发展的有效机制。一是实行“职务与职级”并行的教师职称制度。我国教师职称制度对教师专业发展的功利性导向太强,应淡化功利化导向,转向专业自身的激励。可借鉴国家公务员职务晋升制度,建立职务与职级并行的职务晋升制度,使职务职称低的教师有机会通过定期晋级提高工资待遇。二是建立以“学历+职务职称+职级”为核心的基础工资制度。借鉴国外重视学历在职称晋升中重要作用的做法,将中小学(幼儿园)教师学历水平作为教师晋升工资的重要因素。这有助于促进教师不断提高自己的学历。强化资历和年功在工资待遇中的权重,建立以职级晋升为核心的工资待遇晋升机制。三是建立以“课时+岗位”为核心的绩效激励工资制度。建立课时工资制度,鼓励优秀教师多上课、上好课,解决干多干少、干好干坏一个样的问题;建立岗位工资制度,除教学岗位外,学校的所有岗位,包括行政管理岗位和业务管理岗位,都给予相应的工资待遇,兼任一个岗位就享受一份工资待遇,解决班主任、教研组长等没人愿意干的问题。四是唤醒广大教师专业发展的内生动力。当前,各级教育行政部门外在的强制的教师专业发展规划过多。促进教师专业发展,必须应从制度和机制上激活广大教师专业发展的内生动力。要赋予中小学教师专业发展自主权,国家和省两级要尽快建立中小学教师专业发展精品课程体系,形成“课程超市”,供广大中小学教师自主学习;要尊重广大教师的专业发展自主权,教师可自主安排自己的研修活动;要支持广大教师组建自组织专业发展团队。五是建立中小学教师专业发展激励机制。将教师学历提升、继续教育学分纳入教师资格定期注册、职称评审和聘期考核管理。

促进中小学校长和地方教育局长的专业化。2010年,国家《教育规划纲要》明确提出实行中小学校长任职资格制度,推行中小学校长职绩制。中央组织部、教育部印发《中小学校领导人员暂行管理办法》,标志着中小学校长专业化制度的全面建立。加快推进地方教育局长的专业化制度建设成为日益紧迫的重大课题。从学前教育到义务教育,从基础教育到职业教育,县(市区)教育局长(以下简称“教育局长”)管教育、办教育、评教育,可以说,除高等教育之外,中国的教育掌握在教育局长的手里!教育局长的政治素养和专业素质,事关县域教育事业的科学发展。一个合格的教育局长,除具备党政干部任用条例规定的政治素质外,还必须具备相应的教育专业素养。为加强教育局长队伍建设,提高教育局长队伍的整体素质,把好教育局长队伍的入口关,建议中央组织部会同教育部建立县(市区)教育局长任职资格制度。

为了全面加强教师队伍建设,为教师队伍改革和发展提供法律保障,国家应该尽快启动《教师法》修订工作。

 





[1] 《麦肯锡全球报告——学校体系为什么成功》,见《校长》第28期。


[2]李广平:《从国际教师资格制度的发展趋势看我国教师资格 证书制度的完善》《外国教育研究》2004年第3期


[3] 《高等教育质量报告:我国高等教育毛入学率已达40% 高于全球平均水平》,中央政府门户网站 www.gov.cn 2016-04-07 15:48 来源: 新华社

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